在统筹城乡发展中推动人口计生工作的思考

邓建军

【摘要】人口问题是制约我国全面、协调、可持续发展的重大问题，是影响经济社会发展的关键因素。在进入统筹解决人口问题的新阶段，认真分析区域人口发展规律，理清制约人口与资源环境均衡发展的因素，把握未来人口发展的方向和重点，促进人口与资源环境均衡发展，为全面建设小康社会创造良好的人口环境是加快经济社会发展的重大课题。本文在对四川省绵阳市涪城区人口计生工作深入调查分析的基础上，探索和思考新形势下基层人口计生管理中存在的问题，提出了统筹解决人口问题的思考与建议。

【关键词】计划生育；统筹城乡；发展；思考

一、涪城区人口与经济社会发展变化

涪城区位于四川西北部，幅员面积597平方公里，辖12个乡镇、5个街道办事处，2014年末总人口71.03万人，流入人口18.4万人，2014年国民生产总值达到587亿元。研究涪城区实行计划生育来人口与经济社会发展的变化特点，对于推进西部地区人口与经济社会协调发展具有积极意义。

1、人口再生产类型实现了历史性转变。1980年，中共中央发出《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，提倡一对夫妇只生育一个孩子，标志着我国人口发展进入了有序控制的新阶段。30年来，全区人口再生产类型实现了从高出生、低死亡、高增长向低出生、低死亡、低增长的历史性转变，人口出生率由1980年的33.13‰下降到 6.1‰，人口自然增长率由30.1‰降至2.3‰，妇女总和生育率由第三次人口普查（1982年）的2.08降到第五次人口普查（2000年）的1.20，实行计划生育政策以来，全区累计少生人口30万人[1]。

2、全社会对人口问题的认识不断深化。执行计划生育政策以来，涪城区内社会各界，对搞好人口工作做到人口发展有计划形成共识，特别是在控制人口过快增长如何处理好人口与经济、社会、资源、环境的协调发展和可持续发展；解决人口问题不仅应关注数量，还应强调提高人口素质，实现人的全面发展；人们的婚育观念、养老观念的转变状况，已成为全社会关注的焦点。

3、控制人口过快增长有效缓解了对经济社会发展的压力。一是缓解了人口增长对经济社会发展的压力。执行计划生育政策以来，涪城区少生30万人，以每个孩子需要国家在教育、卫生、交通、环保等社会公共事业方面投资1.5万元计算，可为国家节省资金45亿元。农村和城市抚养1个孩子到16岁，按全国的平均水平，每个孩子需抚养费2.2万元计算，可为家庭节约抚育费66亿元，有效缓解了人口对资源环境和经济社会发展的压力。二是缓解了人口与资源的矛盾，提供了良好的生存环境。按2005年的统计口径，人均土地为5.68 亩，人均耕地为0.78亩。如果不实行计划生育，那么，人均土地为3.22亩，人均耕地为0.44亩。都远远低于世界的平均水平，特别是人均耕地已大大低于联合国粮农组织确立的人均0.8亩的警界线[2]、[3]。同时减少了水、电、气资源的消耗，减少了二氧化碳的排放，为建设资源节约型、环境友好型社会做出了贡献。三是达到了小康生活水平、保障了社会和谐稳定。按2005年的统计口径，全区人均粮食408.8公斤。如果不实行计划生育，人均粮食只有231.6公斤，比现有人均量减少177.2公斤，人均400公斤的温饱线根本无法保证，将会使基本达到小康水平的时间推迟若干年[3]。四是提高了人均经济占有量，增加了社会积累。2014年，全区国内生产总值为587亿元，财政总收入为58.32亿元，人均GDP为8.2万元。如果不少生30万人，人均GDP就只有5.87万元[4]。

4、人口素质状况明显改善。涪城区从2000年开始，全面加强提高出生人口素质工作，开展以“五期教育”为品牌的人口素质教育，大力实施出生缺陷干预工程和优生优育优教工程，减少了出生缺陷婴儿出生率，出生缺陷发生率由1990年17%降至2014年的6%。贫困人口大幅度减少，妇女地位显著提高。

5、人口计生工作方法发生了明显变化。一是在指导思想方面，坚持以“三个代表”重要思想和科学发展观统领人口和计划生育工作，坚定不移走中国特色统筹解决人口问题的道路，对人口和计划生育工作重要地位和作用的认识得到高层深化，这就是必须坚持计划生育基本国策和稳定现行生育政策不动摇，坚持党政第一把手亲自抓、负总责不动摇，坚持稳定人口和计划生育工作机构、队伍不动摇，坚持不断创新人口和计划生育工作体制、机制、手段和方法不动摇。二是在法制建设方面，全面贯彻以《中国人口与计划生育法》、《四川省人口和计划生育条例》为代表的人口计生法规体系，进入了依法行政、正确执法、文明执法的新阶段。三是在工作职能方面，实现了人口和计划生育职能拓展，人口和计划生育系统的综合协调能力进一步加强。四是在主要任务方面，坚持稳定低生育水平，以人的全面发展统筹解决人口问题取得新成效。五是在工作思路和工作方法方面，实现了由单纯控制人口数量向稳定低生育水平，统筹解决人口问题转变；由单一的行政制约为主向“依法管理、村居民自治、优质服务、政策推动、综合治理”的工作机制转变；由计生部门抓计生向政府主导、部门配合、齐抓共管转变；由行政处罚为主向同时注重利益导向和政策推动转变；由过去的“一安二扎”强制手术向避孕节育知情选择转变；由单纯计生技术服务向避孕节育、生殖健康、优生倡导为主要内容的优质服务转变。

二、人口与经济社会发展面临的形势与挑战

1、稳定低生育水平任务依然艰巨。根据预测，我国人口在未来30年还将净增2亿人左右，我国的人口峰值在2045年将达到16亿人[5]。“十二五”期间，除仍然存在群众生育意愿与现行生育政策的矛盾外，生育旺盛期妇女和生育峰值年龄的妇女将达到最大规模，夫妻双方为独生子女、符合照顾生育二孩的家庭将继续增加，政策内水平将有所提高，以及流动人口出生婴儿增多、特殊人群超生抬头等因素，已渐进入第四次生育高峰期。

2、流动人口逐年增多。涪城区是绵阳科技城主城区，随着经济的发展，流入人口不断增加，远大于流出人口。从2006年流入人口13万人，流出人口1.9万人，到2014流入人口达到21万人，流出人口3.2万人[6]。同时，城乡统筹步伐的加快，城镇化率不断提高，区内各乡镇流入城区的比例不断增大，如此规模庞大的流动人口聚集，对人口规划和人口服务管理提出了更大的挑战，流动人口的计划生育服务与管理成为涪城区人口和计划生育工作的难点和重点。

3、人口素质亟待提高。一是人口健康素质影响明显，从国家层面看，我国每年约有20-30万肉眼可见先天畸形儿出生，加上出生后数月和数年才显现出来的缺陷，先天残疾儿童总数高达80-120万，约占每年出生人口总数的4-6%[5]。涪城区统计数据显示，农村已婚育龄妇女患有各类妇科疾病的比例高达38%[6]。二是科学文化素质不高，农村劳动年龄人口小学及以下文化程度的比例高达47.6%。重学历教育轻劳动技能培训问题突出。三是道德素质不高，部分人群失去信仰、理想支撑，道德失范，诚信缺失，社会责任感缺乏。人口素质问题影响了社会的文明与和谐、资源利用效率和国家的综合竞争能力。

4、老龄化问题将更加突出。65岁以上的老年人将大幅增加，到2015年将增加到12万人；老年系数也将大幅提高，到2015年将达到11.57；主劳动年龄人口将减少，到2015年将减少到6万人[7]；社会抚养比将大幅度升高，到2015年社会抚养比将增加到31.26，老龄化问题将更加突出。

涪城区“十二五”期间人口年龄结构预测表

5、人口计生工作新问题亟待解决。在人口发展呈现更加复杂局面的同时，人口计生事业面临着新的问题。一是统筹解决人口问题的局面尚未真正形成。人口问题事关经济社会发展的大局，必须统筹协调，综合治理，但国家和地方政府在出台事关人口问题的社会保障和公共服务政策方面，在出生人口性别比治理、流动人口服务与管理、违法生育查处等方面的政策还不够完善，综合治理人口问题的格局没有真正形成。二是人口计生管理服务措施跟不上群众需求。坚持以人为本促进人的全面发展是人口计生工作的新理念。但新的法制措施尚不健全，行政措施相对弱化，基层工作缺乏必要的手段。县乡计生技术人员缺乏，技术设施陈旧，无法满足群众需求，急需要提升人口计生队伍职业化建设，急需要技术服务队伍综合能力的转型升级。三是计划生育利益导向机制效能作用不明显。关注民生解决民生问题是党和政府的重大决策。但大多数民生普惠政策没有与计划生育政策衔接，计生奖励优惠政策的效能作用被弱化，计生家庭得到的实惠不明显，统筹兼顾计生家庭利益难度大。如独生子女父母奖励金设定标准低，政策滞后，其奖励金额是上世纪80年代初的标准5元钱，现在已经过了二三十年，仍然是5元钱，广大群众体会不到实行计划生育带来的奖励。又如奖励扶助金起始享受年龄“女性年满58周岁，男性年满60周岁”领取，享受年龄太晚，等待时间过长，且受奖面窄，没有在群众中产生广泛的奖励效应。四是社会保障机制不能适应人口发展新形势。随着经济社会发展和城镇化进程加快，农村人户分离、空巢家庭、留守儿童等新问题日益增多，家庭呈现小型化、分散化、多样化，传统家庭功能弱化，婚育养老问题日益突出，国家及地方普惠政策与计划生育利益导向政策脱节，急需要建立完善更加有效的社会保障机制。五是人口计生经费投入不足。“十一五”期间，地方财政对计生事业的投入有较大幅度的增长，但由于实际总量少，与人口计生工作的实际需要相比，仍然存在较大差距。人口计生事业经费增长幅度远远低于其它社会公共事业经费的增长幅度，财政投入不足与事业快速发展之间的矛盾已成为制约人口计生亊业发展的瓶颈因素之一。

三、新时期加快人口计生工作发展的几点建议

人口问题关系经济社会发展大局，人口和计划生育工作在经济社会发展中始终处于基础性地位，是政府履行社会管理和公共服务职能的重要组成部分。

1、坚定不移走中国特色统筹解决人口问题的道路

（1）坚持基本国策，稳定低生育水平。人口多、底子薄、人均资源相对不足、经济社会发展不均衡仍是我国的基本国情。解决人口问题必须把握基本国情，把稳定低生育水平作为当前和今后一个时期人口计生工作的首要任务。坚持计划生育基本国策不动摇，严格执行现行生育政策，坚持农村抓村组、城镇抓社区的工作思路，把农村和流动人口作为稳定低生育水平的重中之重。

（2）建立人口与发展综合决策机制。坚持党政一把手亲自抓、负总责，加强高层倡导，确保党委政府认识到位、措施到位、责任到位、投入到位，把人口和计划生育工作摆上重要议事日程，把人口问题纳入整体和区域发展战略规划。充分调动各方面的积极性，努力形成党政主导、部门配合、社会参与、齐抓共管的格局，共同推动人口问题的统筹解决。

（3）统筹经济社会资源，促进人口均衡发展。人口均衡包括资源、环境、经济社会发展与人口规模均衡；人口规模与人口结构均衡；生育政策与生育意愿均衡等。统筹经济社会资源，促进资源环境和经济社会与人口全面协调、可持续发展，建设“人口均衡型、资源节约型、环境友好型”社会，是“十二五”经济社会发展的战略目标。制定更加有利于人口与经济社会发展的政策，促进人口长期均衡发展以及人口与经济、社会、资源、环境的协调和可持续发展，促进人口大国向人力资源强国转变。

（4）坚持以人为本的理念，加强调控机制建设。一是要全面落实农村计划生育家庭奖励扶助、独生子女父母奖励、计划生育家庭特别扶助政策。加强人口与社会公共政策研究，加强惠民政策与计划生育奖励优惠政策相衔接，尤其注重城镇医保、新农保、新农合等制度与计划生育优先优惠政策的衔接，进一步提高计划生育家庭优先优惠享受惠民政策的水平。二是要创新奖励机制。从计划生育家庭优先优惠政策制定上，充分考虑解决独生子女家庭养老防老措施，把群众从依赖家庭、依赖子女养老防老向依靠社会公共福利和人口公共福利转变，如建立完善的“奖、保、优、扶、免、补”计划生育利益导向体系，着重加强人口养老保险与社会养老保险双重利益导向政策的推进。三要加快推进社会养老托老机构建设，解决独生子女家庭“二一四八”现象的现实社会问题。四要加强特别扶助家庭关爱，建立特扶与低保双重关爱机制，使他们生活得有尊严、有幸福。

2、加强基层基础建设，提高人口计生服务能力。

一是加强人口和计划生育公共服务网络体系建设。大力推进人口和计划生育服务体系建设，将计划生育技术服务机构纳入社会事业发展的总体规划，提高技术装备水平和服务能力。突出计划生育特色，坚持服务机构公益性质，强化宣传教育、技术服务、优生指导、药具发放、信息咨询、随访服务、生殖保健和人员培训等职能，增强可持续发展能力，建立满足事业发展需要的人口和计划生育服务体系，促进基本公共服务均等化。二是建立完善人口计生综合协调机制。坚持把流动人口计划生育服务管理纳入城乡公共服务管理范畴，完善统筹协调、综合治理机制，强化系统内和部门间的统筹协调，保障流动人口计划生育工作机构、人员、经费、责任到位。进一步完善人口计生综合治理成员单位各负其责、协调运作、严格监督、绩效统评的工作机制。加强人口计生部门与公安、工商、人保、建设、卫生、民政等部门的交流协作，建立协调一致、密切配合的工作格局。建立部门和系统内区域间流动人口信息互通共享机制，掌握人口流动规律和婚育变动规律，为政府决策提供科学依据。三是进一步推进计划生育基层群众自治。在基层建设村民自治活动中，加强计划生育村（居）民自治工作规范。全面推行计划生育村务公开，切实保障群众的知情权、参与权、决策权和监督权。四是加强人口计生队伍建设。稳定基层人口和计划生育工作机构队伍，提高乡村计生专干和技术服务人员的工作能力，建设一支以社会管理和公共服务为特征的高素质、职业化、专业化的人口计生队伍，促进人口计生公共服务管理体系建设。五是大力推进计划生育优质服务活动。避孕节育、生殖健康、优生优育、婴幼儿早期教育是人口工作优质服务几个重点环节，各级党委、政府要将生育关怀、生殖健康纳入社会公共服务管理，制定具体措施为全面开展计划生育优质服务提供保障。六是建立完善人口计生事业发展的经费保障机制。要进一步建立和完善以公共财政投入为主体的、稳定增长的人口计生投入保障机制，确保计划生育经常性工作、免费技术服务基本项目、法定的各项奖励优惠政策、县乡服务网络和队伍建设所需经费落实到位。七是坚持实行人口计生目标管理责任制。建立健全严格的目标考核制度和领导责任追究制度，严格实行计划生育“一票否决”，形成党政主要领导负总责，分管领导负实责，领导班子负全责，一级抓一级，层层抓落实的人口目标管理格局。

参考文献：

[1]涪城区人口计生局.《基本国策参读》.2009，2

[2]黄云.绵阳计划生育36年少生人口426万为社会节省资金1576亿元.绵阳日报2007，2

[3]绵阳市统计局.绵阳市年鉴.2008

[4]涪城区统计局.涪城区年鉴.2006

[5]国家人口发展战略研究课题组.国家人口发展战略研究报告.人口研究.2007，2

[6]涪城区人口计生局.人口统计年报.2009，2

[7]涪城区统计局.涪城区年鉴.2008