把权力关进制度的笼子里

杨菲

【摘要】随着当今社会的发展，权力腐败现象愈演愈烈。如何消除腐败现象，保持经济健康平稳发展，维护社会秩序稳定成了当前社会人们关注的重点。虽然我们在过去的反腐斗争中取得了一些进展，但是权力腐败问题并没有从根源上解决，如何应对并彻底解决解决权力腐败现象成为摆在我们面前无法回避的一个课题。

【关键词】权力；腐败；政治学

2010年4月初，国务院研究室、中纪委办、中国社会科学院，完成了《全国地方党政部门、国家机关公职人员薪酬和家庭财产调查报告》。该报告披露：地厅级以上官员已形成官僚特权阶层，其年收入是当地城市人均收入的8～25倍，是当地农民年均收入的25～85倍；在全国个人储蓄存款中出现了“居民储蓄增加额”居然比该年的“工资总额”多的怪象；十多年来中国7000万股民投入股市的30000亿现金，还剩10000亿，其余20000亿巨资已被官商联盟所侵夺和消耗；有些地方的高官及家属占有的财产高达700万，所拥有的房产也在400平米以上；5个最重要的领域--金融、外贸、地产等行业中，85%～90%的核心职位掌握在高干官员子女的手中；亿万富豪的致富途径也与高管密不可分。本应该是“公仆”的政府官员却“异化”为官僚特权阶层，权力与资本、官商勾结成为了官员寻租腐败的重要原因。那么，官员收入过高折射出的官员权力不受制约、政治腐败在现实情况下势必有其成长的土壤，对官员权力异化的可能性空间进行解释性研究并尝试对这种“不可治理性”寻找治理措施将是笔者接下来重点关注的内容。

一、官员腐败的可能性空间

（1）主权与治权的分离

无论是古典民主形式还是现代民主形式，国家的公共性天然地要求主权在民，这是政治合法性的关键所在，意即政府权力的正当性行使，必须得到全体公民的认可。而这种主权具有绝对性、权威性、不可分割性、不可转让性等特质。古希腊的小国寡民形式使得人民主权以公民直接参政议政的形式体现出来，然而，现代社会由于人口众多、地域扩展等原因已然不具有古典直接民主的原始条件，国家重大事务只能交由少数人处理即主权与治权的分离。南开大学教授朱光磊认为，我国自古以来非常重视权力的归属却忽视了权力的运作①，也就是说，在主权与治权分离的情况下，作为精英的政府官员能否保证其所制定、执行的公共政策符合“公益”，将打上一个大大的问号。一般而言，人民主权要处于绝对权威地位，政府治权要从属并服从于人民主权。但是，在现实政府运作的过程中，“实然”与“应然”却存在着一段狭长的距离。

（2）国家掠夺社会，社会全面溃败

中国特色社会主义道路的发展模式在于“摸着石头过河”，在于“中间道路”即政治上，坚持四项基本原则以及最重要的是党的领导。经济上，激发人民的积极性、创造性，增加社会的活力，以创造进行社会主义建设所需要的物质财富和经济基础。国家给予公民社会一定程度的自主性，将其定位于政治发展的手段和工具，而这也是受到“社会革命”路径依赖的影响，为解决全面危机而进行的社会革命而不仅仅是政治革命导致了政治权力全面进入并主导一切社会领域，要求个人和一切社会团体的无条件的服从，从而极大地限制了个人自由和社会的自主发展。社会力量的弱小使得公民社会无法发挥将矛盾化整为零、将价值多元整合、对政府监督制衡、维持社会稳定的缓冲阀作用。然而，长期以来，受到某种单向性思维的影响，人们倾向于把公民社会视为国家的对立面，仿佛国家与社会的关系是一种零和博弈，国家强必定社会弱，而社会强必定国家弱。

（3）公共权力的属性分析

孟德斯鸠认为，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”②这表明权力具有扩张性、腐败性。公共权力有其特定的运行空间，即只能在“公域”里运行却不能染指“私域”，并且在公域里运行的公共权力必须是一种有限的即诺奇克所谓的“最低限度的政府”，同时也必须是一种罗尔斯所言的旨在促进社会正义的良善政府。美国建国功勋麦迪逊认为，“如果人人都是天使，就不需要任何政府了；如果是天使统治人，就不要对政府有任何外来的或内在的控制了。”这也就决定了政府仅仅是一种“必要的恶”。同时，权力又具有利益性、交换性。公共权力的运用是公共价值的权威性分配过程，权力的运作过程及其结果实现了利益，分配价值的过程就是资源分配的过程，资源的有限性决定了权力的稀缺性。另一方面，权力又具有交换性。“所有的权力关系都是工具性的，作为一种协商关系，它旨在强调：权力只是从目的的角度才被构建出来，按照工具性的逻辑，此目的激发了行动者一方的资源投入。”“权力意味着协商，意味着交换。或者说，如果一方不再能够把资源投入到权力关系中来，他就不再有交换的资本，更确切地说，他就不能够再参与到权力关系中来了。”③

（4）文化传统的溯源分析

不同于西方自由主义对政府人员“恶”的假设以及为了防止政府作恶所进行的一系列制度架构，我国传统上假定人是善的，是能够自律的，体现在政治文化上就是政治与道德密不可分的联系，注重以道德标准来评价政府官员，重视德行甚于绩效，同时通过学习的手段来提高政府人员的思想道德素质。在政治功利主义、现实主义盛行的今天，“贤人政治”却越来越远。与此同时，轻视规则制度、重视关系的理念深深地嵌入中国文化传统之中，这种非正式的社会关系网具有资源配置的功能，它妨碍了正式制度功能的发挥，极大地增加了整个社会的交易成本，严重侵蚀了社会资源配置的公正性。费孝通先生将这种社会概括为熟人社会，人与人之间有着一种私人关系，人与人通过这种关系联系起来，构成一张张关系网，背景和关系、潜规则是熟人社会的典型话语。

二、治理官员腐败的对策

（1）媒体要围观、大众要进场

官员财产、住房、投资、配偶子女等个人事项在保障个人隐私权的基础上由报告走向公开、从小范围公开向大范围公开稳步推进，其财产信息放在“阳光”下面，接受媒体监督、舆论社会监督，不仅制约政府官员贪污腐败，而且可以缓和官民对立情绪，提高共产党执政的合法性。近年来，前南京市江宁区房产局局长周久耕、前陕西安监局局长“表哥”杨达才等事件凸显了网络反腐的价值，而公开性、透明性是网络反腐的特质，网民通过在微博等社交媒体上公开发表评论，引发大众的关注和围观，形成强大的舆论压力，促进了反腐工作的进程。然而，网络反腐必须走上法治的道路，切忌成为民粹主义情绪释放的平台。这就要求积极推进依法反腐、制度反腐，完善制定举报人保护制度；强化网络反腐的伦理道德教育，对网民进行积极引导和弹性管控；健全网络反腐的监督机制，通过相关技术举措确保反腐信息的有效性。

（2）充实人大制度

张凤阳教授认为，“按照本然的制度设计理路，人大代表对政府治理应该“少美言多质疑”，政协委员对政府治理应该“小批评大帮忙”，可是，在相当一部分人那里，情形正好反过来了——两会期间“放炮”的多是政协委员，像是抢了人大代表的差事；一些人大代表呢，则更喜欢替政府说好话，像是端了政协委员的饭碗。”④也就是说，人大代表在角色认知上应该明晰：人大代表作为政治国家参政议政的“政治人”，要积极履行批评、建议权和监督职能而不是把其作为一种荣誉象征。人民代表大会作为国家权力机关而非荣誉机构而存在，就要求人大代表关注民生、反映民意、为民服务。根据委托——代理理论，人大代表相对于公民而言是代理人，相对于政府部门和政府官员而言来说又是委托人，扮演着“中间代理人”的角色，其作用的发挥对于维护公民利益、监督政府运行具有至关重要的价值。

（3）改革行政审批、财政预算制度，增强政府运行的透明度

数百年来，无数学者希望把政府变成“玻璃缸里的鱼”对政府运作的过程进行观察与理性审视，然而，官僚制的不透明性却使公共组织陷入封闭状态。只有增强公共权力运作的透明度，实行阳光政务，才能切实治理腐败问题。同时要减少行政审批事项，合理界定政府与市场、社会的边界。行政审批意味着资源分配、利益获取，往往成为政府官员滥用权力、以权谋私的工具。国务院总理李克强认为现在国务院各部门行政审批事项还有1700多项，他承诺本届政府下决心要再削减三分之一以上。因此，要从总量上减少行政审批的数量和规模，实现公共资源以行政审批为主向以市场机制配置为主的转变，在行政审批过程中尊重市场规律、减少行政干预、完善审批程序，同时必须加强对行政审批的监督制约机制，防止“暗箱操作”。其次，要推行财政预算制度改革，强化对财政资金的监管，建立规范的财政资金管理、使用决策程序，严格限制“三公”消费。

（4）合理界定权力边界，加强权力制约监督

在传统的社会治理模式下，政府对于一切经济社会事务的包揽决定了公众对于公共权力理念和意识的缺乏，人们习惯于在政府的领导和动员下被动地进行经济、社会和政治参与行为。然而，在社会结构深刻变动。利益格局不断调整的经济社会转型时期，只有清晰、合理界定公共权力边界，才能保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益，确保公共权力在宪法和法律的规范下运行。而完善监督和制约是合理界定公共权力边界的根本保障，要对重要部位和环节的权力进行分解，如决策权、执行权和监督权既相互分离又相互制约，以权制权，形成制衡机制。习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上指出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”

参考文献：

[1]张彬，朱光磊.从“利益综合”环节入手深化中国政府过程研究——对近三十年中国政治发展的一个技术性分析[J].天津社会科学

[2][法]孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].商务印书馆，1987.154.

[3][法]克罗齐耶、费埃德伯格：《行动者与系统—集体行动的政治学》，第53页.

[4]欧伦杉，权力腐败的原因及其对策[N]，韶关日报，2010.12.11

注释：

①张彬，朱光磊.从“利益综合”环节入手深化中国政府过程研究——对近三十年中国政治发展的一个技术性分析[J].天津社会科学

②[法]孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].商务印书馆，1987.154.

③[法]克罗齐耶、费埃德伯格：《行动者与系统—集体行动的政治学》，第53页.

④http：//news.ifeng.com/mainland/special/2014lianghui/riji/detail_2014_03/05/34444769_0.shtml