国家—社会—生态的互动：当代中国的环境政治过程

雷俊

〔摘要〕 国家-社会-生态的互动体现了当代中国的环境政治过程，当代中国的生态建设更多地依赖于国家建设，而较少受社会建设的影响。在国家﹑社会和生态三者之间，国家居于主导地位，社会与生态处于从属地位。环境政治过程主体包括个人和团体，其中团体是环境政治过程的主要参与者，按照团体属性的不同，可以将其划分为政治性团体、经济性团体和社会性团体;在环境政治过程中，各主体之间围绕着环境利益的分配进行着利益协商和博弈。当代中国环境政治过程的形成机制复杂，多重环境利益的分配格局决定着各环境主体的行为方式和策略选择，最终型构了环境政治过程。优化当代中国环境政治过程，要依法规制政府环境行动，牵住环境政治过程优化的“牛鼻子”;大力推动环境NGO等社会组织的发展，切实保障社会环境利益的实现;逐步完善环境诉讼制度，保障公民个体的环境利益;努力参与国际环境事务，为我国环境利益的保障争取更为有利的外部国际环境。

〔关键词〕 国家-社会-生态，环境政治过程，环境利益

〔中图分类号〕D630   〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2015）06-0065-07

政治过程分析是20世纪50年代之后政治学研究的重要方法，与传统的静态政治制度分析不同，政治过程分析强调政治行动者围绕政治权力和政治决策进行一系列活动的动态过程。将政治过程分析这一方法引入生态环境领域，政治行动者通过政治权力和政治决策等对环境利益进行分配的一系列活动就是环境政治过程。由于生态环境本身的相互关联性，环境政治过程不仅具有一国的地方性知识特征，而且具有跨国乃至全球的相互关联性。环境政治过程主体不仅包括一国国内的各个环境利益主体，而且还囊括了其他民族国家、国际组织等主体。因此，在研究当代中国的环境政治过程中不仅要关注当代中国环境政治过程自身的特征，还要将其置于更为广阔的国际环境政治过程场域之中。由于国内环境政治过程和国际环境政治过程都处于一定的国家社会关系之中，因此笔者试图将国家社会关系视角引入环境政治过程分析之中，通过分析国家、社会、生态三者之间的相互作用，兼顾中国环境政治过程的本土特征与国际属性，进而从宏观上把握当代中国的环境政治过程。

一、国家-社会-生态的互动体现了当代中国的环境政治过程

随着现代化进程的推进，国家与社会的二元分野，现代民族国家的建构逐步完善，社会自身也在不断地发育和成长，二者之间既相互制约也相互促进。从历史上看，国家与社会之间的相互关系大体上可以分为两类：洛克式的社会先于或外于国家，黑格尔式的国家高于社会 〔1 〕35。洛克将国家视为手段，民众通过缔结契约的方式，让渡自己的部分权利组成国家，根本目的在于保护民众天赋的自由、生命和财产权利，因此社会先于或外于国家存在;黑格尔却将国家看作绝对的，认为国家决定着社会，国家在伦理上和道德上先天地优于社会，而社会存在着不可克服的混乱和缺陷。黑格尔的国家高于社会理念赋予了国家至高无上的地位，为国家自身的建构和发展作出了充分的论证和说明。

综合两种国家社会关系理论，不难发现两者侧重点各异且易滑向“社会中心”的无政府主义和“国家中心”的极权主义。两种理念所代表的两种极致趋向——无政府主义和国家主义在现实的政治实践中均难以独立持久存在，但两种理念并非毫无意义，二者可以作为各种追求“第三条道路”必须借鉴和参考的两项维度。在现实的政治实践中，不同的国家因为各自不同的国情（例如市民社会发育程度的不同而导致各国国家与社会关系的不同，而且不同历史时期，这种国家与社会关系随着国内政治力量的变化、政治文化的嬗变等也会产生变化）形成了不同的国家社会关系模式。国家社会关系理论关注某一时期政治力量与社会力量的对比变化，对于一定时期的政治行为和社会运动具有较强的解释力，然而由于生态问题与传统的国家和社会命题在本质上的差异性，国家社会关系理论并不能很好地对生态环境问题以及围绕着生态环境问题所展开的一系列政治和社会活动进行有效解释，必须建构新的理论模型来对生态环境问题进行更好的解释，这一新的国家-社会-生态关系模型在既有的国家社会关系理论基础上，将生态环境这一变量纳入理论研究的视角，在国家-社会-生态互动的基础上才能完整地解释当代中国的环境政治过程。

在国家-社会-生态关系理论中，国家、社会和生态三者相互作用、相互影响。生态建设需要国家建设和社会建设的支持，生态建设与一定的国家社会关系紧密相关，国家建设和社会建设同样离不开生态建设的作用。一方面，国家与社会关系的良性互动是生态建设顺利开展的现实保证。生态建设有其自身的规律，但并不能排除国家与社会关系的影响。因为生态建设是人类在进行建设，作为主体的人类不能外在于一定的国家与社会关系之中，正如亚里士多德所说的外在于城邦的非神即兽。进入工业化时代之后，人类的生产生活给自然带来了前所未有的压力，而自然在一定时期内的承载能力是有限的，如何避免人类活动突破这一承载临界点是人类生存和发展的根本问题。国家与社会关系的良性互动能够有效地监督国家和社会的各自活动，使得国家与社会建设带来的环境影响得到一定程度的控制，减轻生态建设面临的巨大压力。此外，自然生态本身需要投入大量人力资源，要保持大量人力资源的投入，国家与社会关系的良性发展必不可少。 另一方面，生态建设是国家与社会建设的基础，国家与社会关系的互动必须以一定的生态环境为基础。国家建设和社会建设从根本上来说都是人类自身的建设，围绕着怎样实现更好的公共生活，人类探索各种政治生活模式，丰富和完善着国家建设;围绕着如何引导社会的良善自治，社会建设本身也在不断发展。国家建设与社会建设都是人类自我建设、自我管理的重要内容，都带有明显的自我建构的烙印，而这种自我建构并不能存在于空想之中，必然建构在一定的自然条件基础上。生态建设就是在保护和改善自然环境，尤其是修正那些损害自然的人类活动，引导人与自然之间关系的和谐发展。

当代中国的国家与社会关系是影响中国生态建设的重要变量，对这一关系模式进行解释的理论学说多样，其中以全能主义、新权威主义和总体性社会三者为典型代表。邹谠的全能主义仅仅指“政治机构的权力可以随时无限制地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域的指导思想” 〔2 〕3。全能主义形成的逻辑在于以革命动员克服社会危机，它并不像极权主义一样干预所有领域，在某些领域例如特别授权的单位、组织、个人的独立自主权不加以干涉。新权威主义可以表述为：面对国内外复杂的形势，以强有力的执政党和领导人权威推动市场经济发展，通过经济发展获得和巩固执政的合法性基础，在市场经济得以充分发展后再发展民主，从而实现政治转型。归纳起来，就是政治强控、经济放开、经济优先、民主缓行 〔3 〕。总体性社会是指“社会的政治中心、意识形态中心、经济中心重合为一、国家与社会合为一体以及资源和权力的高度集中，使国家具有很强的动员和组织能力，但结构较为僵硬、凝滞” 〔4 〕。

在国家与社会关系的视角下，从三种理论模式的分析之中，可以发现新中国成立后特别是改革开放以来，从整体上来说，国家的控制范围和力度有所缩小和减弱，社会或者说，市民社会的发展取得了一定的进展。但是在当代中国国家与社会关系场域下，国家的力量比较强大，社会的力量相对来说处于弱势且分布不均衡，所起的作用较小。

当代中国的生态建设更多地依赖于国家建设，而较少受社会建设的影响。在国家﹑社会和生态三者之间，国家居于主导地位，社会与生态处于从属地位。生态建设的质量直接取决于国家建设的水平，社会力量更多地是通过影响国家的活动进而推动生态建设。在这一国家社会生态之间的相互关系中，生态与社会自身也在不断地发挥作用，生态问题的产生和解决对国家政治体系和能力的建设提出了全新的要求，市民社会的发展也在逐步考验着国家政治制度的弹性。国家、社会、生态三者之间的互动关联直接体现在环境政治过程之中，环境政治过程的运作正是在国家﹑社会与生态关联互动的背景下展开的。

二、国家-社会-生态关系中的环境政治结构与环境利益博弈

当代中国的环境污染问题令人担忧。虽经过多年治理，但环境状况的总体恶化局面始终没有得到根本性改变。环境恶化的原因固然多样，但僵化落后的环境治理体系和低效的环境治理能力是重要诱因，从某种意义上而言，当下中国环境问题本质上是一个政治问题。因此，厘清当代中国环境问题的政治过程显然具有十分重大的理论和现实意义。

从结构上来看，环境政治过程是以环境为核心议题的各环境主体在环境政治系统过程中进行利益表达和综合的一系列活动。在环境政治结构中，参与这一过程的主体包括个人和团体，其中团体是环境政治过程的主要参与者，按照团体属性的不同，可以将其划分为政治性团体、经济性团体和社会性团体。

当代中国参与环境政治过程的政治性团体包括政党、政府和政治性社团，其中中国共产党和政府是核心团体。依据宪法的规定，中国共产党处于领导核心地位，在环境政治过程中，党主要是宏观上的领导，党通过合法途径将自己的主张转变为政府的政策以及法律法规，例如在党的十八大上，党将中国特色社会主义事业由传统的政治、经济、文化、社会四位一体转变为包括生态在内的五位一体，党通过将生态建设提高到中国特色社会主义建设重要组成部分的思路，明确了其在生态领域的诉求，即保障全体民众的生态利益。

政府在环境政治过程中的作用更为直接，具体手段包括环境政策的制定、环境立法的推动、环境教育等等，特别需要提出的是，当前我国的环境立法体系主要是政府主导的行政性立法体系，国务院及各级政府的环境法规和规章是环境法律体系的主体部分。各类环境政治主体的利益诉求都集中到政府的环境决策等活动之中。政府内部对于环境政治过程的参与形式和力度并不相同。一般来说，中央政府负责环境法律法规的制定，地方政府负责制定本地方的环境法规和政策以及执行中央的环境法规。由于中央和地方、地方与地方之间的经济利益和环境利益并不完全一致，存在着冲突的一面，因此，在参与环境政治过程中，个别地方政府往往会选择性执法，甚至牺牲环境利益换取经济利益。

当代中国的经济性团体大体上可以分为国有企业和民营企业。国民经济的命脉掌握在为数不多的国有大中型企业手中，这些国有大中型企业可以直接通过体制内的渠道向上级反映自己的利益主张，在环境议题上节能减排和排污权交易等是这些国有企业尤其是能源化工等重污染企业关注的重点问题，由于经济转型的难度较大，这些污染企业的利益与环保之间存在着天然的张力，因此这些企业极力向上级政府或者环保部门反映自己的利益关切。环保行业的民营企业主要通过向政府争取环保优惠措施来保障自身利益;污染类的民营企业借着政府招商引资的需求，往往在环保这一块与地方政府达成妥协，个别地方政府默许这类企业的存在。此外，民营企业家还往往利用个人的人大代表和政协委员等身份提交相关议案，影响政府的环保措施。

环境NGO是参与环境政治过程的社会性团体的主要组织。我国环境NGO的活动主要表现为环保宣传、教育以及影响来配合政府的环境决策。“自然之友”的“自然讲堂”项目就是环保宣传和教育的典型事例。环境NGO通过专业的环境知识给予政府在制定环境政策方面的意见和建议，同时监督环境政策的执行。在环境抗争这一领域，目前环境NGO的表现并不突出，例如在宁波PX项目中，环保组织并没有发挥应有的作用。

普通民众个人参与环境政治过程的方式主要包括参加环境听证会、环境诉讼、参与调解和环境抗争。环境听证会主要是涉及自身利益的重大项目上马时开展的环境影响听证会，民众个人通过这种形式向政府反映自己的环境利益诉求，2006年3月开始生效的《环境影响评价公众参与暂行办法》更是将公众意见的收集列为环境影响评价的必要步骤，并规定了听证会座谈会的具体组织形式。环境诉讼主要指的是侵权责任法所规定的涉及到环境污染类的诉讼，如2005年的福建屏南污染诉讼就是当地民众在中国政法大学污染受害者法律援助中心的帮助下通过集团诉讼的形式迫使当地化工厂停止侵害并作出赔偿。调解包括行政调解、法院调解和人民调节委员会调解，通过公权力机关的居中调节，民众与污染方达成妥协，《大气污染防治法》对于环境纠纷的调解也作出了明确规定。环境抗争则是一种体制外的参与方式，民众通过集体散步乃至暴力抗争等形式对政府施压，向政府表达其利益诉求，如在PX抗议活动等邻避活动中，民众常采取此种形式向政府施加压力。

在环境政治过程中，各主体之间围绕着环境利益的分配进行着利益协商和博弈，主要表现为以下几个关系：

一是政府与企业之间的环境利益关系。政府与企业在环境利益上存在着一致的一面，也存在着潜在的冲突。环保类企业的发展符合政府公共环境利益的诉求，对这类企业的发展政府给予了较大的支持。污染类企业的发展以牺牲公众环境利益为代价，这与政府公共利益捍卫者的身份相冲突，政府也制定了各类环境法规对这类企业的污染进行处理，但是由于这类企业往往是利税大户和就业大户，其在当地经济发展过程中影响较大，因此个别地方政府反而在GDP增长的压力和诱导下与污染类企业形成利益同盟，共同抵制上级政府的环境政策。而中央政府对于大型污染类企业比如钢铁企业和煤炭企业更多地是要求其进行技术升级改造，对这类企业能够进行制约的环境税尚未设立，污染排放交易制度尚不完善。

二是企业与民众之间的环境利益关系。在环境利益分配中，企业与民众之间存在冲突。目前中国的经济转型尚未完成，污染类的工业企业仍然在国民经济中占有较大比重，这类企业在选择建厂地址时普遍遵循成本最小和抵抗最小原则，因此没有考虑当地民众的环境利益，结果民众在交涉未果的情况之下，往往采取群体性事件的方式向政府施加压力，各类邻避运动即是此类环境群体性事件的典型形式。

三是政府与社会组织之间的环境利益关系。政府与社会组织在公共环境利益的保护方面存在着一致的趋向，但是出于对社会组织的管理，政府对环境类的社会组织既促进又限制。目前环境NGO的工作重心在环保理念和政府环保措施的宣传上，而在具有实质性内容的各类环境抗争上，环境NGO的作用往往难以尽情发挥。

四是不同区域地方政府之间的环境利益关系。之前的论述中提到中央政府与地方政府之间在环境利益上存在着一定的冲突，地方的经济利益与国家环境公共利益存在着一定的冲突，这种冲突不仅体现在中央和地方政府之间，还体现在地方政府和地方政府之间，突出表现为东部发达地区和中西部欠发达地区政府间的环境利益冲突，东部发达地区以低廉的价格购买中西部的矿产类资源，在给当地造成环境污染之后又无实质性的生态补偿，这也是当前中国环境不正义的典型表征。在河流上下游之间同样存在着环境利益的博弈，上游迫于生存和经济发展的压力对当地的生态环境进行一定程度的利用以至于破坏，下游地区只能被动接受上游带来的污染和环境恶化后果，上游地区经济越落后越是破坏环境，越是破坏环境经济也越落后，最终形成恶性循环。有学者通过相关数据研究发现，我国东部和中西部经济联系的日益紧密也带来了东部向西部的污染转移，而且对于西部地区来说，经济转移过程中引致的环境污染转移弹性甚至强于“世界-中国”传导机制 〔5 〕。

五是不同民族国家之间的环境利益关系。环境利益并不受国别的限制，相反，国际环境公共利益与每一个国际主体都紧密相关，全球气候变暖、生物多样性、国际河流的保护等都涉及到多个民族国家之间环境利益的协商。目前国际环境利益冲突主要表现为发达国家与发展中国家在环境利益和环境负担分配过程中存在着不正义，发达国家消耗了更多的资源，排放了更多的污染物，却要求发展中国家承担同等的环境负担，更有甚者，发达国家直接向发展中国家转移污染企业和污染物，对发展中国家的环境利益直接构成损害。中国作为最大的发展中国家承受了发达国家要求减排的巨大压力，污染类企业的引进对中国的环境利益也带来了损害。

综上所述，当代中国的环境政治过程中政府等公权力机关处于绝对优势地位，民间社会力量的参与明显不足，民间社会组织的环境主张主要是通过提建议的方式来实现，难以通过结社等组织活动进行环境利益表达，公民个人环境利益表达的渠道有待拓宽。在国际环境利益的争夺中，受制于不合理的国际经济政治秩序，中国应有的发展权和环境利益受到一定程度的不合理限制。

从现实的环境状况来看，此类环境政治过程带来的环境治理状况并不理想。环保部发布的《2013年中国环境状况公报》显示，仅就空气质量而言，2013年京津冀和珠三角区域所有城市空气质量均未达标，长三角区域仅舟山六项污染物全部达标。《2014年中国环境状况公报》显示，在全国开展空气质量新标准监测的161个城市中，仅有16个城市空气质量年均值达标，145个城市空气质量超标。耶鲁大学环境法律中心发布的2014年的环境绩效指标（EPI）显示，在178个国家中，我国排名第118位，远低于国际平均水平。虽然根据环境库兹涅茨曲线来看，一国经济发展初期，随着经济水平的改善，环境恶化程度会加剧，但仍不能忽视环境管理水平低下在导致环境恶化的众多诱因中的作用。有学者就认为，当今中国环境恶化的根本原因在于高度集中的政治、高度放肆的经济、高度分裂的社会，正是由于这种“政经一体化”的存在导致环境在“保护”中恶化 〔6 〕。

显然，当代中国的环境恶化与环境政治过程紧密相关，中国的环境政治过程是导致环境污染众多诱因中至关重要的一个。从政府有效性角度出发，无论采取什么样的环境政治模式，只要能够维护和促进环境公共利益，那么这种环境治理路径便是可取的 〔7 〕。不同于环境个人利益，环境公共利益本身更多地表现为创建和维护环境政治制度。无论是马克思主义的阶级利益还是本特利主张的集团竞争，这种环境公共利益本身的创建都是致力于创设一套有效的制度体系，通过高度制度化的组织机制完成环境公共利益的凝聚。当今中国环境政治过程的形成具有独特的历史和现实逻辑，值得认真探究。

三、当代中国环境政治过程的动力机制

当代中国环境政治过程的形成机制复杂，回溯历史可以发现，这种独特的环境政治过程的形成与强国家传统紧密相关。这种强国家传统，经过“五四”时期的强化，到中国共产党的建立始终存在。从现实利益政治视角出发，环境政治过程的本质在于环境利益的分配，这种分配关系不仅包括国内政府与社会组织、政府与个人之间的环境利益分配，还包括中国与发达国家、国际组织之间的环境利益分配。多重环境利益的分配格局决定着各环境主体的行为方式和策略选择，最终型构了环境政治过程。

第一，国家社会生态关系视域下的政府主体间利益博弈是我国环境政治过程形成的重要诱因。根据拉斯韦尔对政府政策的理解，政策即为价值的权威性分配，因此环境政策本身便是环境价值和利益的分配，这种分配的主体从当代中国政府层面来看主要是中央政府以及各个地方政府。中国环境政策的制定和执行主体是各级政府，围绕着环境议程，各政府主体间展开了竞争与合作，这种博弈的过程虽然受到单一制国家结构形式的制约，但是各政府主体间的环境利益博弈是客观存在的，尤其是改革开放以来，利益和观念的多元使得各地方政府主体具有更强的博弈动力和能力。

这种博弈表现为两种主要形式，其一，中央与地方之间的环境利益博弈。中央政府原则上负责全国范围内环境政策的制定，地方政府负责本地方环境政策的制定以及执行中央政府的环境政策，二者之间虽然有着明确的隶属关系，但是在环境议程上常常存在着一定的竞争与合作，地方政府对国家环境政策的选择性执法便是这一博弈的典型表现。中央政府从对整个国家环境状况负责的层面制定环境政策，必然涉及各地方政府的环境利益，这种环境利益不仅表现为眼前利益，还包括长远利益，这种整体与部分、眼前与长远利益的协调过程极其复杂，因此在现实的环境政治过程中普遍存在着环境执法难度较大的问题。其二，地方政府之间的环境利益博弈。当代中国地方政府无论在环境问题的现状还是环境治理能力方面都存在着较大的差异，而环境问题本身并不局限于各行政区划一地，常常要涉及多个行政区域，因此，在应对环境问题时各地方政府必须加强协作，但如何协同治理环境问题不仅涉及环境治理的能力建设，更为关键的是各地方政府间环境利益和环境负担的分配，例如雾霾问题的治理以及跨区域河流等的治理都涉及到环境利益的分配。我国省际地方政府间的环境政策竞争具有如下两个特点：（1） 防守型的地方保护主义，即以固化本地资源和避免地方利益稀释为主要策略;（2） 从单一目标向多元目标的转化，即从只考虑直接影响的粗放型竞争策略向同时考虑直接和间接影响的集约型竞争策略转化 〔8 〕。政府主体间的博弈很大程度上受国家-社会-生态关系的影响，在强国家的影响下，中央无疑处于博弈的优势地位，但地方的特殊存在也不容忽视，各政府主体间的利益博弈成为中国环境政治过程形成的重要诱因。

第二，国家与社会环境利益的分配格局是当代中国环境政治过程中“强国家-弱社会”局面形成的重要原因。从宏观上来看，当代中国环境利益的分配中，政府居于主导地位，社会组织的环境利益所占比重较小，这一分配格局的形成有着现实原因：一方面，政府作为公共利益代表，在环境利益的分配中具有天然的优势地位，包括社会组织在内的社会力量所代表的部分环境利益诉求难以与代表整体环境利益诉求的国家进行对抗;另一方面，与社会力量相比较，国家在环境事务中有着更大的话语权，可通过环境法律法规的制定确保其环境利益的实现，而社会力量的资源动员能力显然难以支持其进一步扩大环境利益愿望的实现。但是，社会环境利益也绝不能被忽视，因为当代中国环境问题的治理需要多元主体的参与，社会力量的参与对于环境问题的解决意义重大。在环境治理过程中，政府管制、排污权交易、志愿协议等手段近些年来得到重视，这些手段对于环境绩效的提高有着较大的意义，能够促使我国环境政策的科学性得到提高，但是，环境政策的民主性更为重要，政府在环境问题上对民众负责、民众在环境问题上能对政府进行制约则是中国环境问题解决的关键所在，如果缺乏这种制约机制的建构，那么不管是政府管制还是排污权交易等环境治理手段都难以真正落实，环境污染恶化的局面也难以得到彻底扭转。因此，社会环境利益的保障不仅事关社会主体自身的发展，更关系到国家环境治理绩效的提升，但是社会环境利益不能突破国家环境利益的框架，国家环境利益之下的社会环境利益的发展是导致环境政治过程中强国家弱社会局面存在的重要原因。

第三，日益增长的个体环境利益诉求与其实现机制不畅之间的矛盾是环境政治过程中个体采取环境抗争形式的内在原因。随着公民环境保护意识的觉醒，公民个体的环境利益诉求日益增长，然而现实的公民环境利益实现机制难以满足这一利益诉求的要求，特别是司法渠道不畅制约了民众参与环境政治过程。在环境纠纷和冲突加剧的情况下，环境诉讼类案件却依然较少，最终形成民众环境权益得不到保障、环境纠纷日益增多，而环境诉讼数量却依然未成比例增长的吊诡局面，究其原因就在于环境诉讼普遍存在着“立案难、取证难、判决难、执行难”的困难，民众难以通过司法途径进行环境维权，因此宁愿采取上访、群体性冲突等形式表达环境利益诉求。公益诉讼制度的缺失使得公民个人和非政府组织难以进行诉讼，而目前的民事诉讼和行政诉讼对于环境纠纷受理的门槛过高，最终导致民众和社会组织难以通过司法途径保障自身环境利益和公共环境利益，进而参与环境政治过程。

第四，国际环境利益的一致与冲突是当代中国环境政治过程中国际因素作用的内在原因。环境问题不仅是民族国家一国内部的问题，也是关系到多国甚至全球的国际性问题，比如跨国河流治理、生物多样性问题和全球变暖等。跨国环境问题的治理需要多个民族国家和地区之间的相互协作，这种相互协作不仅仅涉及环境治理技术的交流，还包括环境治理协作机制的建设。这种协作治理机制的建设需要相关民族国家和地区就共同关心的环境问题进行合作，合作的背后是国际环境利益的一致。正是因为存在着共同的环境利益，各个国际主体之间才能进行环境事务的协商与合作。然而，国际环境事务中还存在着冲突的一面，在国际河流治理、全球大气治理等事务中，各个国际主体间进行了长期博弈，达成了包括《京都议定书》在内的一系列国际环境公约，但有些国家却始终未承诺遵守《京都议定书》所规定的减排义务，广大发展中国家的生存和发展权利未得到应有的保障。区域和全球环境事务的协作给中国环境利益的维护带来了便利条件，同时国际环境义务也对中国的发展提出了新的要求，因此，在中国环境政治过程中，政府必须承担相应的国际环境义务，在共同但有区别的原则指导下，捍卫中国应有的发展权利和环境利益。

四、当代中国环境政治过程的优化路径

我国早已进入风险社会，以环境利益冲突为代表的群体性事件频发早已引起整个国家与社会层面的广泛关注，而决定这一集体行动总体性质和走向的最为重要的因子就是政府在这所谓“集体性事件多发期”中所展现出来的对此类集体行动的制度化能力 〔9 〕301。当代中国环境政治过程内在蕴含着环境利益竞争的紧张关系，环境利益与经济利益时有冲突，在这一环境政治过程中，弱势群体的环境利益亟需制度保障，与发达国家相对的国家环境利益和发展权利也同样需要拓展，只有对环境利益进行系统的优化和重组，才能实现环境政治过程的良性发展。笔者认为，以下措施的采取不失为当代中国环境政治过程的优化路径。

第一，依法规制政府环境行动，牵住环境政治过程优化的“牛鼻子”。我国环境政治过程中政府的权重过大，但这不是问题的关键所在，不管是自由主义的小政府，还是福利国家的大政府，关键在于政府是否是一个负责的政府，民众能否通过有效途径对其进行监督和制约。当代中国环境政治过程就是一个环境利益表达和实现的政治过程，在这一政治过程中，政府处于利益综合者的特殊地位，确保政府的自主性，使其对民众负责，才能确保环境管制、排污权交易等措施的效果落到实处，也只有依法规制政府环境行动才能确保政府不为利益集团所绑架，真正做到为人民服务。依据亨廷顿政治制度化适应性﹑复杂性、自主性、内聚力的标准 〔10 〕11-18，以政府为核心的环境制度建构任重道远。依法规制政府环境行为要求在既有的制度框架中完善人民代表大会制度，使各级人大代表逐步专业化，使代表与选民之间的联系常态化，充分保障各级人大代表包括质询权在内的各种权利，使其真正做到监督政府，对政府进行制约，使各级政府的环境行为限定在宪法和法律的范围内，避免非法侵占社会和个人的环境利益。2015年6月，国务院法制办公室发布了《中华人民共和国环境保护税法（征求意见稿）》，对环境税收的纳税主体、计税依据、应纳税额、征收管理等问题作了具体规定，这一举措对于下一步开征环境税﹑规范政府环境行为具有重要意义。

第二，大力推动环境NGO等社会组织的发展，增强民间环保组织在环境事务中的话语权，切实保障社会环境利益的实现。环境NGO是环境政治过程的重要参与者，是环境治理的重要力量，赋予环境NGO更大的自主权和发挥空间，有助于优化环境政治过程。环境NGO的发展要求政府在环境NGO的设立、活动等各个方面予以支持，破除环境NGO发展的体制性障碍，在此基础上逐步提高环境NGO的专业水平和志愿精神，克服传统第三部门失灵的内在缺陷，同时加强其与国际环保组织的交流与合作。环境NGO的发展不仅要求其推动政府环境决策科学化和民主化水平的提升，而且要求其能够对政府以及其他组织的某些不利于环境保护的行为进行实质性监督，这将是未来环境NGO发展的重要趋势。

第三，逐步完善环境诉讼制度，保障公民个体的环境利益。环境权利和生存权、发展权一样都是公民权利的重要组成部分，作为个体的公民可以通过向政府反映问题、参与环境社会组织等手段参与环境政治过程、维护自己的环境利益，但是作为公民环境权利救济最终保障的司法制度的完善则更具有直接性和根本性意义。建立和完善环境公益诉讼制度，使公民能够通过诉讼的形式参与环境政治过程，完善相关的环境侵权诉讼制度，鼓励社会中介组织在环境侵权事实的鉴定等方面对受害人进行司法援助，最终确保公民环境权利的救济得到实现。

第四，努力参与国际环境事务，为我国环境利益的保障争取更为有利的外部国际环境。我国环境利益的保障需要国际环境的合作，同样全球环境治理也离不开我国作用的发挥。在共同但有区别的原则指导之下，我国政府在承担相应的国际环境义务之外，应当努力参与国际环境事务，为包括自身在内的广大发展中国家争取更多的发展空间和环境利益，逐步改变既有的不合理的国际环境治理机制，为更为公正的国际经济政治新秩序的构建贡献力量。

环境问题作为一个全球性议题的存在，是整个人类所面临的一个普遍性难题，历史上环境问题一直存在，但工业革命之后，环境问题越来越严重。不过，基于各国独特的自然社会条件，环境问题在各国的表现又不相同，而且环境问题本身不仅是一项客观的现实问题，同时也是一个概念建构的过程。笔者通过国家-社会-生态关系的视角，对当今中国的环境政治过程进行解构和解读，旨在揭示我国环境政治过程的地方性特征，进而厘清环境治理体系建构和治理能力提升的思维向度。当然，我国环境治理体系建构和治理能力提升与整个国家治理体系建构和治理能力提升紧密相关，环境政治过程更与政治过程本身密不可分，随着国家-社会-生态关系良性互动的逐步形成和政府环境利益的依法规制，我国的环境政治过程必将得到进一步优化，环境治理绩效也将显著提升。

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责任编辑 周 荣