论新阶段我国土地管理模式的改革

樊玉秀

[摘 要]我国目前实行的是以耕地保护为主体的土地管理模式，但是，随着社会经济的飞速发展，现行的土地管理模式已经不能够适应新的社会环境。城市规模的不断扩大、大量的开发区建设、工业化进程的加快，再加上现行的土地管理模式的局限性，导致了大量的城市国有耕地浪费；并且城市国有土地被非法占有的情况也非常严重，多数土地资源都开始用于房屋、工业厂房的建设，但是从目前我国城市国有土地资源的使用情况来看，土地资源的浪费情况比较严重，土地资源的最大价值无法充分发挥。所以为了充分发挥土地资源的最大价值，必须对现行的土地管理模式进行改革已经刻不容缓。下面，笔者将根据现行城市国有土地管理模式的弊端，并结合新环境下的时代背景，对城市国有土地管理模式的改革进行探讨。

[关键词]土地管理模式；“官府自我控制”模式；“完全所有权”模式

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.46.031

经济的快速发展，导致了“圈地”“租地”的狂潮，耕地流失严重，我国耕地保有量不断逼近耕地红线，即使是城市国有土地，也难逃这一厄运。而且，随着工业化、城镇化的快速推进，土地保护形势严峻，将面临巨大的挑战。为了充分发挥土地资源的最大价值，物尽其用，必须要对现行的土地管理模式进行变革，应当建立以“完全所有权”为核心的财产权机制，借此来进行土地资源保护。

1 “官府自我控制”模式

我国现行的土地管理模式可以称为“官府自我控制”模式。

1.1 “官府自我控制”模式的内容

根据我国的土地管理法规定，城市的土地资源都归国家所有。我国的土地资源归我国国土资源部统一负责与管理，我国的各个省、市、县、村镇等都设有相应的土地资源管理部门，并规划了各个部门管辖的土地资源范围。我国目前实行的土地资源管理制度虽然是随着我国经济社会的发展不断进化而来的，该体制也满足了我国土地管理的基本要求。

1.1.1 “政府管理”模式

除“共同体共有”模式之外还有着另一种管理模式，称之为“政府管理”模式，在我国，法律规定城市国有土地所有权不得转让，一旦发现非法转让，必定严惩不贷；并且集体所有土地不得出让，对于城市规划区内的土地，只有将土地征用转为国有后，方可就该土地的使用权进行有偿出让。如果有单位想对城市国有土地资源作为工业厂房、房屋等建设，必须要经过有关部门审批，批准之后，才可以进行实施。并且，城市国有土地资源中，空闲土地、宅基地等土地资源的使用都需要经过有关部门审批。

1.1.2 “官府自我控制”模式

由“政府管理”模式中我们可以看出，我国城市国有土地实行的是以政府为主导、共同体为辅的管理模式。此模式下，政府对城市国有土地拥有最终支配权，由群众对政府进行监督，但是无法决定土地流转是否可以实施。在这种情形下，土地流转能否为城市居民带来利益，能否实现土地资源的高效利用，就只能取决于政府是否作为，或者是官员是否作为，这种土地管理模式就称为“官府自我控制模式”。

1.2 “官府自我控制”模式的局限性

1.2.1 地方政府非法用地

部分官员受盲目的政绩观的影响，为了凸显自己的政绩，往往采用杀鸡取卵的方法，使地方财政和经济快速发展，此种情况下，当地政府极有可能会无视土地资源的价值，变相地“圈地”、“租地”，置中央政府的禁令于不顾，这样，该地区极有可能赢得了一时的繁荣，但却输掉了未来。

1.2.2 地方政府腐败

由于土地资源的最终支配权掌握在政府手上，所以，掌有此权利的官员，极有可能受到地产商或企业的巴结逢迎，权利寻租带来的腐败问题将会非常的严重，近年来，包括全国政协副主席苏荣等“大老虎”的落马都与之有着千丝万缕的联系。

1.2.3 缺乏“自省”、“自控”能力

“官府自我控制”模式下的土地管理措施的有效性是完全取决于政府的自我控制的。其中，国家作为土地使用的主体并没有采取任何手段对土地流转的行为进行约束和监督，这就要求政府是廉洁、高效的，并且知道如何保障国家的所有利益，但就实际情况而言，仅仅只用政府来对国家权益进行保障，对土地资源进行配置，是不可靠的，有些地方政府缺乏“自省”、“自控”的能力，导致土地只能被动地接受管理和分配。

2 基于“完全所有权”模式的土地管理模式改革

为了让土地资源得到有效的利用、保障国家的权益、减少土地浪费、促进社会经济的发展，就必须对“官府自我控制”模式下的土地管理模式进行改革，将目前的以政府为主导，共同体为辅的管理模式进行变革，较为理想的改革方案是确定土地所有权。

2.1 加强土地的管理

改革开放以来，我国的经济得到了飞速的发展，城市建设也取得了举世瞩目的成就，城镇居民的生活水平和财富收入远远超过了农村居民。但城市的飞速发展很大程度上是依靠土地，土地为城市的发展做出了巨大的牺牲。

但在现今市场经济的环境下，让城市回报土地是不现实的，并且城市的发展已经造成了土地浪费，导致土地资源的实际价值无法充分发挥，所以国家政府必须明确规定土地的所有权，坚决杜绝土地非法买卖等现象，让土地资源的价值可以充分发挥。

2.2 “完全所有权”模式下需要注意的情况

所有的权利都是相对的，为了避免土地确权之后的流转乱象，政府可以对土地进行合理的规划和管理。但是，需要注意的是，这种管理是有限度的，不能损害土地资源价值的发挥。另外，针对基于公益目的的土地征收工作，必须严格地按照土地征收程序，不能违法乱纪，坚决拒绝打着公益的旗号损害公共利益的行为。

2.3 过渡措施

“完全所有权”模式不会一蹴而就，要经过充足的准备，还要进行试点，这个过程是需要漫长时间的，所以为避免土地资源的浪费和非法占用，保障国家权益，有必要在实现“完全所有权”模式之前采取过渡措施。基于现行的土地管理模式，过渡时期的土地管理方案，可以采用以共同体共有为主导，政府管理为辅的土地管理模式。该模式的主要内容包括，明确指出国家政府对土地的所有权和支配权；国家对城市国有土地具有绝对的管理权、收益权、处分权等，只要通过一定的审批手续，就可以完成土地使用目的的转变。此种模式可以加强国家政府对于城市国有土地资源的支配力度，确保一些土地活动可以为社会的发展、国民经济的提高带来合理的收益，这是对现行土地管理模式的纠错。在行使具有新的内容的国家土地所有权时，要确保人民群众的平等性，避免出现以行政管理权代替集体所有权，确保土地资源的价值可以最大限度地发挥。另外，此模式同样需要政府的合理管理，需要政府的合理引导。

3 结 论

对现行的土地管理制度进行改革将有利于土地资源的有效利用，保障土地资源的价值可以充分发挥，对土地保护和土地资源的优化配置将有着巨大的作用。新的时代背景之下，对现行的土地管理制度进行改革，已经迫在眉睫，不容忽视。

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