高校滚动预算改革研究

王建梅

[摘 要]通过对高校预算研究现状的叙述，分析我国高校预算编制采用的部门预算存在的四方面问题，并对高校试行的编制滚动财政预算提出相应的五条对策和建议。除此之外，对滚动预算和财务管理对高等教育内涵发展的促进性进行论述。

[关键词]高校；滚动预算；财务预算

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.46.141

1 高校预算研究的现状

目前我国高校的预算编制采用的是部门预算，从预算编制程序上来看，各高校每年按照财政部和教育部下达的预算编制要求，结合学校本年已实际发生业务情况和下年预计的工作计划，单位内部初步编制出各部门下年度收支情况的预算，然后按照教育部、财政部审核的结果逐条落实。一般情况下年度内不予以调整预算，在必须调整的情况下，学校按照规定的程序先上报教育部，教育部审核通过后，以文件形式下达预算调整项目及金额，再相应的调整经济活动。学校在执行预算过程中基本按照基本支出预算按月或季度下达，项目支出预算按照财政拨款一次性下达。

2 现行部门预算的成效分析

2.1 预决算编制的随意性，导致预算使用的不合理

一是从预算管理来看，高校预算编制存在一定的随意性，一般按照上一年实际支出情况大约匡算预计而得，财政预算的批复缺乏严谨的论证；二是在预算编制过程中，预算和实际发生数存在很大差异，造成预算无法严格执行，同样在一定程度上固化了高校资金在各部门之间的分配格局，不利于高校的发展；三是高校预算不完整，制定的预算内容中并不包括全部资金项目，导致高校制定的收支预算缺乏完整性；四是部分通过自筹资金建设的，未经国家批准的基建项目，在部门决算中没有体现，形成体外循环资金；五是项目预算编制缺乏科学合理性。

2.2 预算无法严格执行，导致资金使用混乱

一是高校更注重日常经费的开支，在资金出现不足或无法衔接时，因为项目资金往往会存在预算拨付超前和超量的情况，导致某些高校挪用现存的项目经费去弥补日常经费不足的缺口；二是项目经费缺乏统一的筹划与控制，为了完成预算进度考核指标，一些高校违规操作，虚列项目支出、甚至挪用项目经费；三是决算报表编制的不完整，进而影响了后期预算编制的有效使用价值；四是项目预算下达后，无法严谨的按照计划安排执行，或者进度缓慢，导致大量资金滞留结余在账户上。

2.3 高校项目支出预算不能结合实际，与实际教学相脱节

由于财务预算与教学计划的编制时间不一致，使二者存在不一致性。一般在前一年度初就开始计划编制项目支出预算，而高校下一年度的教学工作计划往往要在下半年才会开始制订，并且教学计划的计划年度与教学年度一致，造成预算与发展相脱节，可能会出现项目难以正常实施甚至造成浪费，而现在执行的预算调整程序又比较严格，相应的报批追加时间也较长，不能满足教学需要，为了不影响教学，这些高校常常违规调整项目预算，造成挪用、滥用项目资金的情况或者垫付周转后夸大资金的情况。

2.4 高校预算执行的结果没有有效的分析评价体系

目前大部分高校没有引进和建立一套适合自己的完善的预算执行考核机制，只是制定预算，没有考虑预算执行效果考核的问题，或者考核的指标不明确，预算制定后，执行结果的如何不与经济责任人的经济责任挂钩，不建立预算对应的职工激励机制。从另一个角度来说，就是高校管理者没有高度重视预算的执行，只走形式削弱了预算的激励作用，从而架空了预算控制的职能。

3 高校试行编制滚动财政预算的对策和建议

第一，编制要科学、规范和精细化。高校在财政滚动预算的编制过程中，要分情况将各项目按轻重缓急进行排序，优先考虑急需可行的项目，大力实行滚动预算政策，当年预计执行不了的项目自动滚到下一年去，按照项目进度情况，合理安排资金，调整项目进度，严格各项经费的核定标准，人员经费实行定员计量核算，公用经费定额统筹计划，项目经费按项目立项审核计算，建立起一套合理科学的预算管理办法。

第二，项目滚动预算执行要严格。学校内部每一个职能部门都要制定出与本部门业务相关的中长期发展规划，配合学校的整体发展计划，结合未来3年及3年以上的事业收入预测情况，通过广泛的论证，合理的制定出滚动预算规划体系，已经审定的财务预算在执行过程中本着原定规划目标，合理调节进度，实行动态强化管理。

第三，量入而出，合理安排。高校应把一切收支都纳入预算，根据学校实际的收入状况和可利用的资源，可通过实行预算限额的控制管理办法，合理安排预算，全面反映学校的各项收支状况，使其更适应经济社会的变化，充分发挥出预算的指导和控制作用。

第四，建立有效的预算绩效评价体系。预算绩效评价工作是真正实现预算管理的重要环节，该体系强调的是责任和绩效，而滚动预算更需要健全的评价机制。高校使用滚动预算时，预算的滚动调整依据就是预算评价体系的评价结论，在不改变预算目标的前提下，依据绩效评价结论，适时地完善调整预算的执行进度和过程。因此，建立高校预算绩效评价体系，考核与工作绩效挂钩，采取真正有效的节约有奖励、超支有惩罚的奖惩机制，在保证完成项目的基础上，避免资金使用的不合理，杜绝不同部门盲目攀比争夺资金，导致资金严重不足，形成浪费，以最大可能的有效使用资金，这样，才能更有利于学校事业的发展。

第五，建立健全高校内部控制机制。为确保高校资金的安全，提高资金的使用效益，在编制滚动预算时，要充分体现出责权对等的原则，形成相互制衡、相互衔接的内在控制形式，使预算编制在周期上与政府五年规划、各项事业发展规划同步衔接，实现政策目标与预算编制、财力安排的协调一致；重点解决好部门条块分割，在资金分配上各自以部门利益为重的问题，加强政府对财力的统筹调节，协调好长远利益与当前利益，使预算编制真正体现客观需要和全局利益，从宏观上保证教育资金的合理安全使用。

4 滚动预算和财务管理对高等教育内涵发展的促进作用

4.1 切实落实教育事业长期规划，推动了教育发展的转型

面对高等学校发展的新形势，通过执行滚动预算，实时的调整教育发展的方向和进度，即使筹措资金合理满足教育发展的长期目标，建立长足规划，包括教学设备、教师队伍、教学改革专项经费、学生实践性教学和社会科研活动等项目的投入，充分发挥财政资金的导向和杠杆作用，切实体现出高校财务管理的组织性。

4.2 统筹安排和计划长期资金，突出重点，提高效率

高等学校的财务管理是保证高校正常运转的中枢神经，而一套合理有效的预算是保证财务工作有效的前提条件。高校作为国家财政部和教育部的重点管理单位，其预算改革与教育体制改革密切相关。高校滚动预算的实施，加强了财务管理的力度、硬化了预算约束、优化了支出结构、促进了资金的合理分配和使用，更能体现出高校财务工作的有效性。

4.3 “阳光”财务，提升了工作水平，推进和谐校园建设

实行滚动预算一方面更加健全了财务制度，提高了工作效率，另一方面也使广大职工更主动地参与到教学工作计划中，结合工作实际，切实提出与长期教学有关的财务规划，更有利于保证重点项目的实施，更好地处理与财政、审计、物价和银行的关系，特别是广大教职工和学生等的经济关系，和谐了校生关系，有力推进了和谐校园的建设。

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