论健全我国“失地”农民社会保障体系的重要性及其对策

刘思琪

【摘要】随着我国城市化的进一步推进和城市基础设施建设的飞速发展，农村大量的土地被征用，也就产生了大量的“失地”农民，而农村土地上的收益原本是农民最根本、最直接和几乎是唯一的收入来源。对“失地”农民利益是否得到必要的保障，这是关系到能否实现经济发展和社会稳定相协调的重要因素。应通过改革现有的土地征用制度、提高土地补偿标准和内容、改革城乡分离的户籍管理制度、建立全国统一的社会保障制度等方面完善“失地”农民社会保障。

【关键词】“失地”农民 农村 土地 社会保障

“失地”农民，顾名思义，“就是指因为土地被征用等各种原因而失去大部分或全部土地的农民”。【1】城乡一体化必然导致“失地”农民的产生。在世界范围内来看，“失地”农民问题的产生起源于英国在进行城市化进程中的“圈地运动”。我国于20世纪50年代就产生了“失地”农民，最初只是在江苏、浙江还有广东等经济较发达的省份表现得相对明显，到80-90年代几乎普及全国。“失地”农民的产生是城市化进程的必然结果，在我国的建设中，将有越来越多的“失地”农民产生。

一、“失地”农民社会保障的现状

城市化进程的加快使得土地占有也在逐年增加。从目前来看，我国还没有系统地研究针对“失地”农民的社会保障问题，尚未建立有效的“失地”农民社会保障机制。只有在经济发展较好、财政充足的浙江、上海等地，才建立了比较好的社会保障体系。但是即使是这些综合经济实力较强的省份，也没有建立针对“失地”农民的社会保障。其他省份，尤其是西部的省份，基本是一次性的低额的补偿方式。有的“失地”农民甚至连基本的最低生活保障都享受不到。总体来说，“失地”农民除家庭贫困被纳入低保和农村合作医疗保险外，大多数“失地”农民游离于社会保障网之外。全国范围内的“失地”农民社会保障情况令人堪忧，突出的问题主要体现在下述几个方面：

（一）安置方式单一，补偿标准较低，起不到保障作用。

目前对“失地”农民安置虽有货币、就业、住房、划地等各种不同形式的安置形式，但最通常采取的还是货币安置的方式，即一次性的支付农民一笔钱，包括土地附着物、青苗补偿费、土地出让和房屋拆迁安置后再按每户的人头进行的补貼，这之后农民就要自谋生路了。

（二）已有保障项目单一，体系设计不合理。

目前我国有些地方已初步建立起“失地”农民的社会保障体系，如建立“失地”农民基本生活保障基金制度、基本养老保险制度、农民转市民及留地保障制度，并且还没有摆脱计划经济时期建立起来的以征地补偿和就业安置为主体的保障机制。从各地“失地”农民社会保障体系建立的情况来看，普遍比较重视“失地”农民的养老保障和长期保障问题，而未认识到“失地”农民的短期保障问题；从“失地”农民社会保障体系的内容来看，保障项目比较单一，而且各个地方都没有从协调社会经济发展的角度出发，建立全面有效的和可持续发展的“失地”农民社会保障体系。

（三）各地发展不均衡，保障能力较弱。

虽然当前各个地方“失地”农民社会保障体系建设或多或少都取得了一定的成效，但是由于没有全国性的统一规划和政策给予指导和帮助，各地区都是自行探索建设方案，各地法规不统一，做法也不一样，导致发展程度也不一致。同时，各地经济发展水平存在差异，对“失地”农民的保障水平也不尽相同，难以保证“失地”农民的保障需求。此外，各地自行建立“失地”农民保障体系也往往缺乏长期的资金支持和运作，保障的持续性难以维系。

二、健全“失地”农民社会保障体系的重要性

（一）有利于社会经济的发展

首先，完善的社会保障体系，可以促进对土地的征收和利用，提高经济运行的速度和效率。其次，对“失地”农民的保障使他们可以继续就业和发展，对经济建设也起到积极作用。“失地”农民通过社会保障进入城市的圈层，成为城市的一员，脱离了农业生产，可以促进城市化进程，为工业的发展提供了充足的劳动力，也为工业产品提供了一个广阔的市场空间。建立“失地”农民社会保障，可以使土地得到充分利用，可以使农民充分发挥自己的聪明才智，是个多赢的结果。同时，健全“失地”农民社会保障体系，减少“失地”农民的后顾之忧，从而减少了征收土地的阻力，提高了征地制度的预期效率，对推进城市化也有积极作用。

（二）有利于政治和社会的稳定

在今天建设和谐社会的追求中，“失地”农民的问题应该引起社会各界的积极关注。“失地”农民的利益得不到保障，就会引起一系列的社会问题，影响我国和谐社会的建设。农民与土地开发的冲突经常出现，这不仅影响了“失地”农民的生活，也对土地的开发起了阻碍的作用。当前，很大一部分的农民上访事件是由于“失地”农民对于失去土地和得到的补偿不满，而事实上也反映了他们对未来生活的不安。这些问题，可能会成为影响社会的重大问题，这与我国加快城市化建设和建设小康社会的目标相违背，也不利于政治上的团结、社会的稳定和发展。

（三）有利于为 “失地”农民提供生活保障

在没有失去土地以前，大部分的农民主要靠承包土地获得生活来源，但是在失去土地这一最基本的生活保障后，他们就失去了生活的主要经济来源。虽然都能够得到一定的补偿，但是现行的补偿方法很难解决他们的长期基本生活保障。目前我国对“失地”农民的安置方式主要有以下三种：货币补偿，留地安置，招工安置。“但是由于补偿中存在的种种问题，造成货币补偿只能维持“失地”农民几年的生活，对于长期生活则不能给予很好的保障；留地安置则是因为集体的管理和运作不善而不能给予 “失地”农民很好的生活保障；招工安置对于农民也存在着很多的不利因素，比如技能不足等，他们很容易成为市场化和企业改制的牺牲品。”【3】因此，建立完善的保障体系才能给予“失地”农民长期的保障。

三、健全“失地”农民社会保障体系的路径

（一）改革现有的土地征用制度

在土地征用过程中一个很严重的问题是行政权利的滥用，农民没有话语权，也没有充分发挥市场机制的作用。“城市土地已經基本实现用市场进行配置，除了公益性用地，但是农村集体土地还是实行计划经济时期下实行的配给制征用和补偿形式。”【4】在参与社会生产过程中，农民是用市场价格买走了生产资料，而他们使用和拥有的土地却被征地部门以偏低的“计划”价格夺走，这明显违背了市场经济的运行规则。征地制度改革的症结在于对“失地”农民进行资源禀赋权利的补偿，还农民在市场经济条件下的自生能力。

（二）提高补偿标准，并进行多样化的补偿

第一，提高补偿标准。目前我们对于补偿费的测算主要采取“产值倍数法”，而这种方法易导致补偿数额偏低的问题，对此可以用“综合因素法”代替“产值倍数法”，重新对征地补偿费进行测算。“综合因素法”是以被征用土地的年平均收益水平为基础，结合被征用土地的各方面因素，包括质量肥力、区位条件、地理位置、供求关系等，估量界定该地区征地价格的平均水平。“综合因素法”的运用能够给“失地”农民带来更多的资金补偿。

第二，增加补偿内容。在对农民土地进行补偿评估时，要充分考虑到土地对农民所具有的多种保障功能，除按现行市场价对土地进行评估外，还要考虑土地潜在收益的损失，未来土地增值的价格损失，及农民因失去土地的其他各项间接损失，通过增加内容，来提高补偿，补足补够。

第三，建立灵活多样的市场化征地补偿模式。变“失地”农民“一次性补偿”为“永久性收益”。“主要采取以下两种方法：一是固定回报法。在村民同意的情况下，可以将征地得到的补偿办企业，搞经营，年终村民从经营的收益中得到回报。”【6】二是入股分红法。将土地补偿款分成若干份，具体量化给村民，股本金通过集体自办企业或者和其他企业合作经营，年终按收益多少和股份多少进行分配。”

第四，严格执行发放标准。“失地”农民应该得到与失去的土地相适合的补偿。乡镇政府是政府的基层组织，并非土地所有者，乡镇一级无权截留补偿金，而现在存在着乡镇政府把征地补偿款就像挤牙膏一样发到农民手上，更有甚者以各种名义减少、拖欠、挪用、截留征地补偿款。

（三）改革城乡分离的户籍管理制度

城乡分离的户籍管理制度，给农村居民进城务工设置了种种障碍。所以为了便于“失地”农民更好的就业，必须改革城乡分离的户籍管理制度，并将农民工纳入城市社会保障制度的覆盖范围。“城乡户籍分离管理制度，严重阻碍了城市化的进程，造成我国城市化进程严重落后于工业化进程。同时，城乡户籍分离管理制度还是造成城乡两种社会保障等一系列制度差异的重要基础，导致了对农村居的公民权利的歧视。”【7】这种世界独有的不合理的制度必须彻底予以打破。要还农村居民在城乡之间自由迁徙的权利。

（四）建立适合“失地”农民的多层次的社会保障制度

上述征地安置方式的探索，虽然在解决“失地”农民生活后顾之忧问题上起到了很好的作用，但它仍不能从根本上解决“失地”农民所面临的各种问题，比如养老、医疗保障和就业等。要想切实解决“失地”农民所面临的各种问题，建立起同城镇居民相统一的社会保障显得尤为重要，即将所有“失地”农民都纳入城镇社会保障体系之中，在养老、医疗保险方面积极创造条件让“失地”农民参加。为了解决他们的生活保障问题，要从政策、制度和法律层面上去完善。

（五）确立面向“失地”农民的社会保障的法律地位

“失地”农民的社会保障不能以一种政策形式出现，而是必须以法律的形式出现。“法律所具有的强制性，对于“失地”农民按期缴纳的社会保障金和国家在一定条件下为农民提供社会保障都要有很强的约束性。因此，必须做好立法工作，从法律上确定“失地”农民社会保障的地位，明确具体的保障对象、内容和标准。

（六）建立全国统一的社会保障制度

我们主张建立全国统一的社会保障制度，是指国家要给所有的公民以同等的待遇和平等的机会，凡由政府提供的社会保障，其受益对象就应将农村居民包括在内。国家给予城市居民的同样也应该惠及农村居民，比如最低生活保障，还有社会统筹养老保险等。但是我们也要考虑到农村和城市居民的生活、消费水平存在差距，所以对于最低生活保障和社会统筹养老保险的制定标准可以区别开来，但决不能保障了城市居民的基本生活，而不顾农村居民的生存状况。

城市化对于我国的农民而言，应该是雨露而不是阴影。农民“失地”是历史发展的必然结果，也是时代进步的必然要求。城市化的结果应该是惠及农民，而不是导致大量农民“失地”、失业。我国社会步入了一个新的敏感期，因利益格局的调整，各种矛盾冲突渐趋激烈，若解决不了“失地”农民问题，基层社会就会动荡，没有稳定的社会就谈不上全面建设小康社会。只要我们认真解决“失地”农民问题，维护“失地”农民的合法利益，就可以加快和谐社会的建设，加快现代化建设的进程。

[注 释]

[1] 何建华，《城市化进程中的农民利益保护问题》，《华中师范大学学报》，2009年，第27—31页。

[2] 康松，《城市化进程中“失地”农民权益损失及其保障对策》，《农村经济》，2009年，第14—16页。

[3] 廖小军，《妥善解决当前“失地”农民问题的若干思考》，《东南学术》，2008年，第21—22页。

[4] 李少霞，《论我国“失地”农民社会保障体系构建》，《山东工商学院学报》，2008年，第43—45页。

[5] 刘钧，《社会保障理论与务实》，北京：清华大学出版社，2008年，第22—25页。

[6] 吴鹏森，《社会保障概论》，上海：上海人民出版社，2008年，第112页。

[7] 夏凤珍，《城市化进程中“失地”农民的利益保护》，《江汉论坛》，2007年，第36—37页。

[参考文献]

[8] 杨振，《城市边缘区“失地”农民利益保障问题分析》，《开发研究》，2005年，第36—37页。

[9] 潘光辉，《“失地”农民社会保障和就业问题研究》，广州：暨南大学出版社，2009年，第26—29页。

[10] 韩清华，《双流“失地”农民社会保障问题调查》，《中国经济时报》，2004年，第7—9页。

[11] 王克强，《土地对农民基本生活保障效用的实证研究》，《四川大学学报》，2005年，第3期。

[12] 姜长云，《农村土地与农民的社会保障》，《经济社会体制比较》，2004年，第7—9页。

[13] 朱明芬，《浙江“失地”农民利益保障现状调研及对策》，《中国农村经济》，2005年，第11—13页。

[14] 梁祖斌，《演变中的社会福利政策思维》，《社会学》，2005年，第22—23页。

[15] 罗遐，《农民工社会保障现状分析与政策建议》，《西安电子科技大学学报》，2003年，第49—50页。