地中海致命偷渡

本刊记者 胥苗苗

2014年6月7日，意大利海军营救的从非洲海岸乘船前往地中海的偷渡者。摄影: Massimo Sestini

地中海海上移民是一个多方面、多维度的问题，已经超出了欧盟处理的能力范围，需要引起IMO各成员国的共同关注。

2015年4月18日， 一艘搭载约700人的偷渡船在地中海海域沉没，造成数百人丧生；20日，一艘搭载非法移民的船只在雅典东南约400公里处的罗得岛附近海域沉没，至少3人在事故中死亡……满载非法移民的小船几乎天天不断，船只倾覆、船员失踪的消息也时有所闻。国际海事组织（IMO）秘书长关水康司近日表示，2014年有超过17万人横渡地中海进入欧洲，有超过3000人死于海难。若国际社会再不重视，采取相应行动，今年横渡地中海的移民人数可能激增至50万人，海上死亡的人数也可能在现有的基础上翻番。由此可见，地中海非法移民已成为了当前国际社会乃至海事界重点关注的热点问题。

近年来，尽管欧洲经济不景气，但对于周边特别是北非、中东饱受战乱和贫穷之苦的民众来说仍具有强大的吸引力。除利比亚、叙利亚难民外，大量厄立特里亚及索马里人也取道北非涌入欧洲。虽然偷渡途中死亡人数不断攀升，但仍未能阻止非法移民的前赴后继，造成了地中海悲剧的不断上演。2014年以来，借助海洋实现移民梦的人数为34.8万人，其中，地中海是移民偷渡选择最多的一条航线，也是存在极大致命风险的一条航线。试图从地中海偷渡至欧洲的移民人数超过20.7万人，这一数字与2011年西亚北非地区局势动荡引发的上一次移民潮相比，高出近3倍之多。地中海沿岸国中，意大利所受冲击最大，大部分非法移民经由地中海抵达意大利。由于欧洲国家边界的开放性，进入意大利的非法移民可以很容易进入其他国家，因此，不仅意大利，非法移民问题在欧洲国家普遍存在。目前，意大利、西班牙和希腊的非法入境人员已经超过整个欧盟偷渡总人数的一半。

一开始，面对横跨地中海而来的非法移民，意大利、西班牙等国均为其提供了医疗服务等人道主义援助。意大利政府发起的“我们的海洋”救援行动在减少偷渡海难伤亡上取得了很好的效果，在持续一年的行动中共有15万偷渡难民获救。然而，这种长期的非法移民增长为这些国家移民政策带来巨大压力，对维护社会秩序构成极大威胁。除去经济方面的损失，也给救助国带来了巨大的社会负担。意大利内政部长阿尔法诺表示，“我们的海洋”救援行动每月所需开销为950万欧元，意大利政府至今已投入超过1亿欧元。对于经济危机已持续6年的意大利而言，维持这项开支庞大的救援行动早已力不从心。而迟迟得不到来自欧盟的援助，意大利曾多次批评欧盟在应对偷渡难民问题上“不作为”。阿尔法诺曾激动地表示，“意大利是在为整个欧洲埋单！”

西班牙政府也向欧盟提出了“即刻遣返”的申请，强烈要求欧盟所有成员国刻不容缓地签署协议，准许西班牙在对非法移民拘捕后，“即刻”将其遣返回国。2014年4月，西班牙、法国、意大利、葡萄牙、希腊、塞浦路斯和马耳他组成的“地中海集团”签署了一份联合声明，再次重申欧盟与移民原籍国和移民过境国加强合作的必要性，强调欧盟需要通过增加技术手段和资金联手应对眼下的移民危机。

事实上，地中海沿岸国家对非法移民的“拒绝”并没有减少源源不断涌向欧洲的移民人数。2014年，每天有差不多超过2艘船舶搭载着北非和中东尝试横穿的难民。然而，据联合国难民署的高级官员预计，这个人数在今年还会翻番，以后的情况将会增加到每天4艘船舶，有些船舶甚至一次就装载500人次。针对日益加剧的偷渡问题，欧洲各政府并未充分调配资源来应对，只是派出大量的商船去应对一些营救行动。国际船运商会的资料显示，2014年共有20万移民被成功营救，这里面有4万移民是被商船营救的。但问题是这些被调派支援的商船往往本身并没有配备安全营救设施，导致这些企业面临着高昂的营救费用支出。由此可见，欧洲部分大型航运企业深受地中海地区日益严重的偷渡现象所累。

面对日益严峻的形势，今年3月底，欧洲共同体船东协会(ECSA)、欧洲运输工人联盟(ETF)、国际航运商会(ICS)以及国际运输工人联盟(ITF)联名写信给欧盟所有成员国的领导人，警告地中海地区的难民偷渡潮所造成的人员死亡趋势已经失控，如果欧盟成员国不采取紧急措施，偷渡人员死亡的悲剧将会重演。同时，国际船运商会和欧洲船东协会呼吁欧盟应尽快采取措施，对偷渡、人口走私等活动进行严厉打击。

面对欧盟航运界提出的诉求，在日前伦敦举行的一次IMO会议上，欧委会正式要求IMO须在非法移民船问题上向港口当局和船旗国施压，要求其密切监管运输非法移民的船舶。欧委会政策官员Charmaine Hili日前告诫船东和船舶管理人，欧委会将要求IMO确保其成员国负起责任来。Hili表示，由于事实上走私船舶均未登记以及都不是从既定港口出发，因此，港口国控制和船旗国在打击走私行为中可发挥的作用很小。考虑到最近的2艘移民船舶都是从土耳其港口出发，她表示，这类国家属于独立主权国家，因此也应负有相应的责任。Hili认为像土耳其这样的国家有足够的责任在适当的条件下监管所有的离港船舶。Hili表示，欧洲已经充分地意识到商业航运在援助大规模海上救助带来的风险，过去几年救助的3～4万人中就有绝大多数都是被私人商船所救。因此，一方面我们要看到商船提供的援助非常重要，因为他们维护了全球搜救体系的完整，另一方面我们也必须提醒整个航运界注意，商船救助的安全和保安问题值得关注。她表示，商船提供的移民救助是对国际安保规则的讽刺，因此，从某种程度上来说，IMO的船舶指南是值得批判的。她表示，这不仅仅是时间和成本问题，而是规则问题。一些指南认为有必要采取大规模的救援行动，但这不仅仅是在欧盟层面，这应该在国际层面上进行，在IMO层面。这是一个能力问题。我们都非常了解欧盟在框架工作中共享和专属的能力。即使是我们提供支持，也只是停留在业务协助方面，而真正的船上救助应该在国际层面进行。Hili表示，船旗国应提高情报和调研能力，以便能够在必要时实施财务调查，加强国际合作。

国际航运公会（ICS）在IMO会上建议称，有两大方案可供选择。要么采取具体的措施禁止偷运移民，这个可能通过立法途径来实现；要么增加各国在搜救行动中的费用。ICS秘书长Peter Hinchliffe日前表示，搜救行为不能完全由商船来实施，因为船员们准备不足，并且应对这类事故的训练也都不足。商船搜救行为的确能发挥一定的积极功效，但同时也给业界带来了不负责任的危险。

对此，IMO秘书长关水康司日前在IMO在伦敦召开的新闻发布会上表示，地中海海上移民是一个多方面、多维度的问题，已经超出了欧盟处理的能力范围，需要引起IMO各成员国的共同关注。关水康司认为，对于IMO而言，这是一个严重的问题，是一场人道主义灾难。海上有很强的搜救传统，而且这一传统将延续下去，但是很多国家提供的搜救服务已超出承受能力。我们需要一个综合的方案来解决这一问题。目前，让人欣喜的是，来自欧盟的迹象表明欧盟已经在思考这一问题。欧盟当局之间对这一问题的交流已经进一步加强，已经计划设立一个移民事故数据库，以帮助执法部门识别、扣押、起诉和处罚偷渡者。对沿岸地带及港口进行更严格的控制，使得人们无法登上不安全的小船。

此外，难民高专古特雷斯、人权高专扎伊德以及国际移民组织总干事斯温也于日前发表了联合声明，强烈敦促欧盟领导人在制定相关战略时必须把人的生命、权利、尊重以及尊严置于首要位置。联合声明指出，一场史无前例的悲剧正在地中海区域持续上演，欧盟领导人应尽快就如何对相关人道主义危机采取共同反应行动而达成协议，并就此呼吁欧盟成员国展现出道义和政治领导力，以人性、团结和尊重人权的价值观和基本原则为核心，出台全面且具有前瞻性的行动计划。面对看似汹涌的移民浪潮，航运界坚信国际社会还能付出更大努力更好地管理移民过程。