政府与社会资本合作（PPP）路径探讨

毛成京

摘 要：政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营等方式，与社会资本建立起利益共享、风险分担及长期合作的PPP模式。PPP模式能够把政府部门的社会责任、远景规划、协调能力与民营企业的创业精神、民间资金和管理效率结合到一起，实现双方的共赢。政府应从保护和促进公共利益的立场出发，采取有效措施理顺各参与机构之间的权限和关系，推动政府投资与社会资本的合作。

关键词：政府投资；PPP模式；路径探讨

政府投资是指政府为了实现其职能，满足社会公共需要，实现经济和社会发展战略，投入资金用以转化为实物资产的行为和过程。政府与社会资本合作（PPP）模式，是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

一、PPP模式的内涵

（1）PPP模式是以项目为主体的融资活动，主要根据项目的预期收益、资产以及政府给予补贴的力度来安排融资。（2）PPP模式可以使民营资本更多地参与到项目中，以提高效率，降低风险。这种模式有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险。（3）PPP模式保证民营资本“有利可图”。采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，可提高民营资本的积极性。（4）PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高基础设施建设的服务质量。

二、PPP模式的优点

PPP模式能够把政府部门的社会责任、远景规划、协调能力与民营企业的创业精神、民间资金和管理效率结合到一起，实现双方的共赢，主要优点如下：（1）有效减少降低建设项目费用。公共部门和私人企业共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，使项目费用降低。研究表明， PPP项目平均为政府部门节约 17%的费用。（2）能够转变政府职能减轻财政负担。政府可以从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，能够保证质量，并减轻财政预算压力。（3）促进投资主体的多元化。利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能，促进了投融资体制改革。推动在项目设计、施工、设施管理过程中引进先进管理理念和经验。（4）实现互利共赢。PPP在项目初期就可以实现风险分配，由于政府分担一部分风险，减少了承建商与投资商风险，降低了融资难度，双方可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。

三、政府投资推行PPP模式的措施

（1）加大政府投资PPP模式政策及资金扶持。对符合条件的基础设施及公益类PPP项目，以划拨方式供应土地，保障项目用地需求。对雨污水泵站等城市公用设施、非营利性社会公益设施以及社区公益性公共服务设施PPP项目，探讨按照不超过建设单位缴纳的配套费数额予以补助。建立PPP项目审批“绿色通道”，推动项目核准与其他相关行政审批并联办理，构建纵横联动的投资服务体系，依法加速前期手续办理。在PPP项目具体实施阶段，通过政府购买服务的方式，组织工程咨询、会计师事务所、律师事务所等高水平咨询机构，为项目提供智力支持。（2）完善PPP项目加快推进的机制提高项目建设运营效率。建立PPP项目推进机制，相关参与部门密切配合，形成合力，全面开展基础设施项目PPP合作，使政府从基础设施及公共服务设施的直接“提供者”，转变为社会资本的“合作者”及PPP项目“监管者”。搭建项目信息发布平台，筛选适宜采用PPP模式的建设项目，面向社会公开推介招商，吸引社会资本、金融机构、中介组织等各方参与PPP项目的投融资、建设和运营。针对具体项目，组织相关部门分行业、分类型做好整体策划和实施方案编制，积极探索BOT、BOOT、BOO、TOT、委托运营等多种PPP操作模式，吸引和鼓励社会资本积极参与基础设施建设运营。（3）构建多元化融资渠道保障PPP项目资金需求。建立地方政府与金融机构的战略合作伙伴关系，鼓励金融机构按照风险可控、商业可持续的原则，为符合条件的PPP项目在授信额度、质押融资、银团贷款、保函业务等方面提供融资服务。支持开展购买服务协议预期收益、排污权、收费权、集体林权、特许经营权等权益质押融资。鼓励专业担保公司对符合条件的项目提供直接担保、再担保、联合担保、担保与保险相结合等担保服务，进一步拓宽融资渠道。（4）调整优化市政基础设施价格机制保障PPP项目运营效益。按照补偿成本、合理收益的原则，调整市政基础设施以及用水、用气、用热价格，实施居民阶梯水价、气价改革，探索建立上下游价格调整联动机制，使价格逐步反映运营成本。对以PPP方式建设的公共停车场等领域，放开收费价格，赋予社会资本充分的价格主导权，实行自主定价，自负盈亏，通过市场价格调节机制实现互利共赢。对污水处理、垃圾处理、公共交通等需政府补助的PPP项目，在科学合理的成本监审基础上，通过谈判确定实际结算价格，平衡公共利益与社会投资利益，形成社会资本合理回报和补偿机制。

总结：PPP模式能够创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道；能够推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化；能够理顺政府与市场关系，充分发挥市场配置资源的决定性作用，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

参考文献：

[1] 国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见

[2] 财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式通知