西安城市管理综合执法体制改革研究

蔡书芳　高泉　杨保东

摘 要： 一个城市要实现良性运转，必须理顺城市管理综合执法体制。西安市于2005年组建了“城市管理综合行政执法局”（以下简称城管执法局），对于提高城市管理和服务水平，积累了丰富的实践经验。但同时也存在着城市管理立法滞后、管理体制不畅、执法协作体系不完善、缺乏规范有效的管理体制等问题。为此，应在构建权责一致的“大城管”前提下，加强行政立法，构建城市管理法治体系，建立城管执法人员编制增长机制，完善司法保障机制，形成综合治理体系。

关键词： 城市管理； 综合行政执法； 相对集中行政处罚权

中图分类号： C931.3 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.02.026

Abstract： It is necessary for a city to realize the benign operation， strengthen the city management law enforcement system. On the basis of this， Xian government has established the “bureau of city and law enforcement in 2005”（thefollowing refers to Law Enforcement Bureau），which accumulates an abundant of experience to improve the management and service level. But the problems arise abruptly； the lag of legislation； bad management system； imperfect law enforcement system； the lack of standardized and effective management system. This paper shows that in the premise of the construction of the consistent in powers and responsibilities of “big city management”， it is essential to strengthen the administrative legislation， construct management law system， establishcity management and law enforcement personnel establishment growth mechanism， and perfect the judicial guarantee mechanism to form a comprehensive management system.

Key words： city management comprehensive administration； law enforcement； the relative centralized power of administrative punishment

城市管理是促进城市经济和社会协调发展的基础性工程，在城市化进程之中如何通过理顺综合执法体制来治理好城市就成为一个实践课题。西安经过十余年的探索和研究，在提高城市管理和服务水平方面积累了丰富的实践经验，但同时也发现了一些问题，有必要梳理经验和不足，进一步深化城市管理综合执法体制改革。党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出：“深化行政执法体制改革。……理顺城管执法体制，提高执法和服务水平。”这一决定为理顺西安城市管理综合执法体制提供了政策指引。[1]

一、西安城市管理综合行执法体制运行现状

（一）城市管理综合行政执法的基本内涵

从现代法治的基本精神来说，职权法定、权力产生的来源必须合法。要梳理我国城市管理综合行执法体制运行现状，就要看其权力的来源。1996年《行政处罚法》颁布后，各地依据该法第16条规定开始实施“相对集中行政处罚权”试点工作。基于这种法制实践，理论界和学术界常常将“相对集中行政处罚权”和“综合行政执法权”二者混用。但事实上，由于行政处罚仅是众多执法方式的一种，相较于“相对集中行政处罚权”，“综合行政执法”更能准确地界定城市管理综合行政执法的基本内涵。即是指在行政执法过程中，当行政事项所归属的行政主体不明，或者需要调整的管理关系具有职能交叉的状况时，由相关机关转让一定职权，并形成一个新的具有独立法律地位的执法主体，对该事项进行处理。[2]

（二）城市管理综合行政执法的职能范围

依据《国务院关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》、《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发[2000]63号）、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）[3] 等文件的规定，西安城管执法局严格界定城市管理综合行政执法的职能范围：集中了市容环境卫生管理方面的全部执法职能；集中了园林绿化管理方面的全部执法职能；相对集中了城市规划管理方面临街违法建设的行政处罚职能，配合规划部门强制拆除违法建设；相对集中了市政管理方面大型户外广告的行政处罚职能；相对集中了工商行政管理方面出店占道和无照经营的行政执法职能；相对集中了公安交通管理方面机动车非法侵占人行道的行政执法职能；相对集中了环境保护管理方面临街商业门店产生的音响噪声、城市饮食服务业超标排污行为、烧烤摊点未使用清洁燃料以及清运建筑垃圾造成的污染等行政执法职能。执法依据涉及市容、绿化、规划等七个方面的63部法律法规。市区城管执法队伍的职能区分为：市级城管执法队伍主要负责大型户外广告违法设置和园林绿化违法案件的行政处罚工作，其余的执法职能划归区级执法队伍；县级执法队伍和开发区的执法队伍承担市区两级执法职能。

（三） 西安城市管理综合行政执法局的设立

西安市于2005年组建“城市管理综合行政执法局”（以下简称城管执法局），并陆续在城十区、十个开发区和三个郊县实施了城市管理领域的综合行政执法工作。按照“三定方案”，市城管执法局为市政府直属机构，加挂“西安市城市管理综合行政执法总队”牌子，局机关内设10个职能处室，总队下设4个城管执法支队，处级建制。[4] 另设有1个公安处突支队，为西安市公安局派出机构，根据实际需要配合城管执法工作。城十区和县级城管执法局为区县人民政府组成部门，业务上受市城管执法局领导；开发区城管执法局为市城管执法局分局，人、财、物由各开发区保障，领导班子由市城管执法局党委任免，业务上由市城管执法局领导。市、区、县城管执法局执法人员来源按公务员招录渠道和每年部队军转干部中录用，各开发区城管执法分局执法人员实行聘任制。目前，全市城管执法队伍共编制4626人，实有6310人，其中市城管执法局编制157人，实有220人；城十区执法局编制1699人，实有1617人，另外同时聘用城管执法监督员1800余人（属公益性岗位人员，多为企业下岗失业人员、城乡失地居民、未就业大学生等，工资待遇低，社会保障不到位）；郊三县编制339人，实有344人；各开发区共编制2431人，实有2329人。另外市公安处突支队人员编制80人，实有75人。全市城管执法队伍经费来源由市、区、县各级财政全额保障；执法装备方面，着装按春秋和冬装统一配备，执法车辆做到了每人一座，每个执法中队配备了执法取证设备，执法记录仪一线执法人员达到了每人一部，通讯装备人手一机，数字化城市管理设备已经建成。有独立办公用房的占80%，其余为临时租用办公基地。

二、城市管理综合行政执法体制改革中面临的问题

当前城市管理中存在的诸多问题是由快速城市化条件下传统的社会管理体制对市场经济的不适应所造成的。就法治体系建设本身来说，西安近年取得了巨大成就，包括城市管理的法律法规体系初步形成。但不可否认，在城市管理综合行政执法体制改革中还面临一些问题。

（一）城市管理综合行政执法的法律依据滞后于城市发展需求

行政法治体系建设首要问题就是行政立法制度的建设。改革开放以来，城市建设快速发展，经济指标逐年攀升，但城市管理却明显滞后。究其原因，就是我国的立法、执法工作坚持奉行“制定一部法律，规定一项权力，设立一支队伍”的传统。这种做法对于强化行政相对人的法制观念，树立行政机关的执法权威起到了积极的作用，[5] 但由于我国法治传统基础相对薄弱，立法进程又非常快，粗放和不成熟有其必然性的一面。

1. 缺乏上位法的有效支撑。在国家立法层面上除了授权性条款规定外，各地仍是以单行法律、法规为主，自说自话，各行其是，导致城市管理综合行政执法工作的合法性在执法实践中备受质疑，直接影响到城管机关职能定位。

2. 缺乏顶层领导机构。在前几轮体制改革中，国家和省级层面均未设置城管执法领导机构，致使城管执法队伍缺乏上级业务主管部门。各地城管综合执法机关的设立主要依据为《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条之规定。这就意味着此条款仅为明确综合行政执法机关的主体地位提供了法理依据，并无具体法律依据。因此，实践中各地均采用地方性条例和行政规范性文件来赋予综合行政执法机关的主体资格。如西安市通过制定《西安市城市管理综合行政执法条例》来设立城管综合行政执法机关，显然存在违背职权法定原则的法律隐患。

3. 城市管理综合行政执法是维护城市管理正常秩序行为的方式，应当具有事前引导、事中教育和事后惩处的功能。而现有法律规定，执法人员只能采取查封和暂扣的行政强制措施，如遇行政相对人不履行法定义务时，执法人员缺乏必要的行政强制手段，影响了在行政执法案件中的执行力。

（二）城市管理综合执法机关职权配置不合理

现代行政改革几乎都是以对行政权力的规范和调整为基础的，对行政权力的分配与再分配成了现代行政机构改革的主流问题。城市管理综合执法机关体制改革，也是以调整行政权力为核心的。它是在对行政机关权力内容重新分类的基础上，重新划分权力边界，把同类权力交由一个新的机关来行使，以实现行政权力的重新配置和调整。这种调整不但关系到新机关和原有机关职权配置之间的关系，而且涉及到新机关内部权力配置以及具体的权限范围。因此，城管执法机关职权配置不合理也就表现在这两个方面：

1. 城管综合执法机关与相关职能机关的职权分配不合理。由于缺乏全国统一规定，城管机构职能界定不科学的问题越来越突出。一些地方在未经过严格论证的前提下， 随意扩大城管机构的职能范围。以国务院批准的82个地方为计算数据基点，从“4+1”（如黑龙江佳木斯市）到“8+1”（如辽宁省沈阳市），至少存在五种模式。有的甚至集中了专业性很强的行政处罚权，职能扩展到计划生育领域。这种模糊的职能界定就导致城管综合执法机关无法单独处理某些执法事项，需要有对应执法权的机关配合与支持，或者提请人民法院司法执行，出现了借法执法的困境。由于城管综合执法机构的层级地位相对较低，无力督促对应执法单位的行动，最终影响了执法效能。究其原因，是一些部门故意混淆管理与执法界限，以执法代替管理，弱化管理职能，降低了行政效率。

2. 城管综合执法机关内部的职权分配不合理。权责对等是行政执法活动的基本原则。国务院明确规定不在中央和省设上级主管机关，故综合执法机关职权配置只涉及到市、区和街道办三级之间的权力配置。从各地的实践看，初步建立了以市、区二级城管执法队伍为主，各街道城管力量为辅，“横向到边、纵向到底”的市、区、街道三级城管执法体制。市级城管执法机关的职权比较宏观，区级城管执法机关的职权相对具体，街道城管执法机关的职权则非常直接。这就导致在内部管理结构未能理顺，削弱了原有稳定的管理力量，不仅没有表现出综合执法的优势，而且违背了城市管理综合执法体制设计的初衷。

（三）缺乏规范有效的管理体制，城管执法队伍建设有待进一步提高

国办〔2002〕17号文件规定，实行“相对集中行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任”，同时强调“城市管理行政执法人员的身份必须是公务员”。[6] 但各地在实施过程中，“由于行政系统整体的编制名额有限，而编制的分配问题又牵涉到政府的统一筹划及各职能部门的利益，导致各地几乎都是行政与事业混编、混岗，一些地方仍然没有解决执法人员参照公务员管理这一问题，给队伍建设、人员管理、工资福利待遇等方面带来了许多难题”。[1] 从西安城市管理综合行政执法部门的实际情况来看，市城管执法局不属于市政府组成部门，不符合行政法中“公权法定”的原则，行政执法人员是事业单位身份或参照公务员管理；各开发区城管执法队伍是聘任制，有的还是劳务派遣制，与国务院“执法人员的身份必须是公务员”的要求差距很大。

三、进一步深化城市管理综合行政执法体制改革的建议

为了全面贯彻落实党的十八届三中全会精神，西安市委出台了《关于全面深化城市管理和社会治理改革的若干意见》（以下简称《意见》）。为使《意见》中深化城管综合行政执法改革相关措施得到尽快落实，借鉴其他城市先进经验，结合西安市工作实际，提出几点建议。

（一）相对集中行政执法权，构建权责一致的“大城管”

整合城乡建设、市政、市容园林等部门城市基础设施、公用服务设施及市容市貌等城市管理职能，相对集中行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政确认、行政给付、行政裁决等七类行政执法权，组建城市管理局，与城管综合行政执法局合署办公，构建权责一致的“大城管”体系，消除职能交叉、管理空档和管理盲点，克服以罚代管、末端治理等弊端。城市管理局负责城乡建设、市政、市容园林等部门城市基础设施建成移交后的管理，参与建设项目的规划制定、方案审查、工程验收等，负责临时占用城市道路、市政设施的行政许可、日常监管维护职能。城管执法局相对集中体现城市管理各部门的行政确认、行政裁决、行政强制等执法权。明确城市管理综合行政执法总队职能设置、内设机构及人员编制，集中行使城市管理部门的所有行政处罚权。赋予区级城市管理部门所有行政执法职能，强化区级政府城市管理的主体地位。赋予街道办事处城市容貌秩序管理、市容环卫保洁、园林绿化养护职能，组织社区和居民小区开展城市管理活动等职能，充分发挥街道办事处的基础管理作用。

（二）加强行政立法，构建城市管理法治体系

加强城管行政立法，形成完整的城市管理法规体系，是推进西安市城市管理依法治市的基础。修订和完善《西安市城市管理综合行政执法条例》，[7] 出台制定《西安市城市治理条例》、《西安市城市管理综合行政执法处罚实施细则》；根据工作实际修订完善《门头牌匾设置管理办法》、《机动车辆停放站点管理办法》等操作层面的实施细则；依据相关法规政策制定、细化城市管理方面的标准。广泛征求社会各界意见，细化违法建筑拆除、户外广告整治、停车秩序规范、渣土秩序等领域的管理依据，治理城市顽疾，以严格执法树立社会威信。加强城市管理信息平台建设和资源整合，提高城管执法信息化应用水平。建立城管、交警衔接机制，将拒不执行城管执法部门机动车违法占用人行道罚款决定的强制执行交由交警部门执行。实现网络平台上报、立案、审批、盖章、打印等流程公开透明运行，审定电子执法文书法律效力。

（三）充分动员社会力量，构建公众参与综合治理体系

参照南京市城市治理委员会模式，撤销现有“城市管理综合协调领导小组”，成立“城市治理委员会”，突出社会公众参与城市管理行政的决策职能。由市政府主要领导担任“城市治理委员会”主任，分管城市管理和社会治理工作的副市长任副主任，相关部门主要领导任委员，其他委员则由市民代表、专家学者、社会组织代表组成。其中，市民代表、专家学者、社会组织等人员比重要达到50%以上。委员会每季度召开一次会议，专题研究决策城市治理中的重大问题。委员会下设办公室，办公室设在城市管理局，由城市管理局主要领导兼任主任，相关部门领导任副主任，办公室增加专项处级编制1-2名，区、街参照成立相应机构。制定《西安市城市治理委员会章程》和《西安市城市治理规划》，从机构建设、领导结构以及顶层设计等层面构建城市治理体系。建立市、区两级城市管理目标考评体系和激励与惩罚机制，引入社会力量参与考评，实现区、街道城市治理常态化。

（四）强化执法队伍建设，构建网格化的综合巡防体系

按照常住人口万分之四标准重新核定区（县）城管行政执法专项编制，并按计划逐步配置到位。由市公务员局牵头，联合西北政法大学、西安文理学院、西安行政学院开办“西安市城管综合行政执法人员培训中心”，按照不同岗位需求编写教材、制定教学计划，开展城管执法人员专题培训教育。比照公安警察管理模式，建立城市管理行政执法法官制度。整合城市管理、社会治理资源，建立行政执法公安协助、司法监督、社会服务、群众评议跟踪机制和信息资源共享平台；明确责任网格、区级巡防路段，形成网格化综合巡防体系；全面提升城市管理执法工作的防范能力、执行能力和应急处置能力。

（五）建立司法保障机制，形成综合治理体系

建立城市管理行政执法和司法保障联动机制，加强行政执法信息沟通和工作协作，实现行政执法机关、司法机关执法动态交流和业务探讨，案件跟踪和监控，形成整治合力。按照任务与人员配置相适应的原则，配强配齐政府属地基层法院行政审判庭、执行法庭的法警队伍。对违反城市管理规定的行为，按照法律程序分别进行行政处罚；对拒不执行行政处罚的，交由法院强制执行，充分发挥司法引领城市建设管理的作用，用司法的最终强制力和违法成本的付出保障城市长效管理。

城市管理和社会治理能力是城市政府的基本职能。在新的形势下，城市管理综合行政执法还会面临更多的矛盾和问题，改革不可能一蹴而就。要在实践中解放思想，大胆探索，完善法规体系，理顺管理体制，深化城管综合行政执法改革，推进西安市城市管理水平再上新台阶。

参考文献：

[1]张步峰，熊文钊.城市管理综合行政执法的、现状、问题及对策公共管理[EB/OL].中国行政管理，（2014-07-02）[2015-02-26].http：//www.cpaj.com.cn/news/201472/n70083476.shtml.

[2]关保英.执法与处罚的行政权重构[M].北京：法律出版社，2004.

[3]青锋，江凌.相对集中行政处罚权制度发展历程及实施情况——城管执法体制改革十三年回顾[J].城市管理与科技，2010，（1）：5-6.

[4]张建政.西安市人民政府关于城市管理综合行政执法工作情况的报告[EB/OL].西安市人大常委会，（2007-08-05）[2015-02-26].http：//www.china-xa.gov.cn/Html/2007-8-5/2_3311_2007-8-5_3928.html.

[5]彭耀华.城管创新体系理论研究与实证分析[D].武汉：武汉理工大学，2008-11-10.

[6]国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定[Z].2002.

[7]姜洪涛.论我国城市管理综合行政执法体系的构建[D].长春：吉林大学，2009-10-01.

[责任编辑：任山庆；校对：党 婷]