冲击与发展：契约行政与依法行政关系之检视

摘 要： 公私合作背景下契约行政兴起。契约行政具有自由性的特质，这给具有羁束性特点的依法行政带来冲击。契约行政契合了现代行政发展趋势，赋予行政机关行政行为形式选择自由、拓展依法行政理念和利用合作式行政程序规制契约行政是发展契约行政与依法行政新型关系的有效路径。

关键词：契约行政；依法行政；公私合作

中图分类号： DF3 文献标志码：A 文章编号：1009-055X（2015）02-0062-07

行政法肇始于自由法治国家背景下，自由法治国家强调行政权严格依法行政即行政合法性原则，行政要受到法律与一般法律原则的拘束。但伴随现代法治国家理念进一步发展，社会法治国家思想甚嚣尘上。受社会法治国家思想侵染，国家行政给付任务不断增加，且现代行政任务繁多复杂、瞬息万变，行政机关为完成行政任务不得不一再增加机构和扩充编制，结果导致行政机构不断膨胀、财政赤字增加、民众信任危机、行政效率低下等诸多弊端，即“政府失灵”现象。

社会法治国家为了提高行政效率、节省财政开支以及增加民众信任度，纷纷进行公共行政改革，实施放松管制和推行民营化战略。在这样的公共行政背景下，私人部门不断介入国家行政任务的履行，公私合作治理兴起。合作治理的本质在于，政府不再是唯一的社会管理主体，政府与其他社会组织具有平等的社会管理地位。

公私合作治理改变了传统行政法中行政机关与公民之间的命令与服从的对抗关系，形塑行政机关与公民之间对话、沟通、合作的新型平等关系。公私合作背景下，行政机关为了完成行政任务，需要与私人部门实行广泛的、多层次的、全方位的合作，合作的形式更多地是通过沟通、协商的契约行政形式。契约行政由于具有扩大民间对政府施政的参与、减少行政争议、符合行政民主化的潮流、有利于行政任务的顺利完成等优点，备受行政机关青睐。契约行政迅速成长，并在行政法中取得了自己的一席之地。[1]

契约行政是以行政契约、私法契约及非正式合意等形式表现出来，其中以行政契约形式居多。契约行政是以合意的双方面行政行为形式表征，打破了传统行政法中居于核心地位的单方面行政行为形式的垄断地位。契约行政的广泛运用给传统行政法理念带来了巨大的挑战，因为传统行政法强调依法行政理念支配下，不可能产生以合意方式的契约行政。契约属于私法上的概念，如何利用私法上契约自由与合意的特点规制行政，同时也促使契约行政的自由性与依法行政的羁束性相协调，在维护行政权的灵活性和约束行政权的恣意性之间建立平衡，建构新型的契约行政和依法行政之间的关系，是行政法学值得研究的课题。建构新型的契约行政和依法行政之间的关系也契合了现代公共行政的发展需求，有助于拓展行政法的研究疆域和提升行政法回应现实世界的能力， 借此，推动行政法的转型和新型行政法的建构。

一、公私合作背景下契约行政的兴起

（一）契约行政的兴起

“依法行政”观念确立的初期，政府的角色很大程度上是充当“守夜人”，行政任务的范围也主要限于对内维护秩序、对外抵御侵略等少数领域。行政权力严格受到法律的限制，行政机关的行政行为形式主要是行政机关单方面的行政行为。行政行为是以公权力为后盾，而对于公权力，法无明文规定不得行之。[2]在这种依法行政观念支配下，不可能产生行政机关与公民以合意方式创设行政法上权力和义务的契约行政。

但由于市场具有盲目性等缺陷，市场经济频繁出现“市场失灵”现象。为矫正市场经济的缺陷，实现社会经济的公平与正义，社会法治国家理念兴起。社会法治国家理念要求政府积极主动地介入社会经济生活领域，对社会提供“生存照顾”的服务。政府广泛干预社会导致行政领域的扩大和行政任务的增多，以及行政机构膨胀、财政赤字增加、效率低下等诸多弊端，即“政府失灵”。“市场失灵”和“政府失灵”促使人们反思，人们力求寻找一种既利用市场和政府的优势，又克服“市场失灵”和“政府失灵”弊端的现代治理理念，营建一种以行政机关为代表的公和私人部门之间的一种公私合作关系。在市场和国家之间的某个地方，存在着能够确定彼此行为的预期机制（合作），依赖它们就可以为彼此之间经常的冲突提供实际的解决方案。[3]鉴于此，行政机关为达到行政目的，实现行政任务过程中不得不引入私人部门，利用私人部门的资金、技术和管理优势，公私合作形式共同完成行政任务，公私合作兴起。在国家任务领域中，对于公私合作法律关系之形成，基于合理正当之行政目的，国家必须采取最适当之契约手段，学说上有将此等类型之契约称为“合作契约”[4]，而其可能为行政契约也可能为私法契约或非正式合意的形式。

行政机关与私人部门的合作主要是通过协商、合作、沟通和对话的平等方式进行，不再是传统的行政机关单方面所决定相对人只有服从和接受的方式进行。公私合作背景下，行政机关与私人部门关系的变革给行政法律关系带来了革命性变革。因法律关系的复杂性，行政机关无法单独完成时，必须将人民这里的人民其实质是指私人部门。纳入该个案决策过程，以期完成任务，此时行政机关和人民是处于一种互相信赖和服务合作的关系，应该优先适用行政契约。[5]契约原本主要存在于私法领域的形式，现在在行政法领域得以广泛应用。其中，契约由于具有平等、协商、对话等属性，倍受行政机关青睐，成为公私合作中行政机关实现行政目的首选手段，并迅速成长，即公私合作背景下契约行政的兴起。

（二）契约行政对依法行政的补充与替代

作为实现行政目标的手段，契约行政是在双方协商一致的情况下达成，借此形成行政机关与相对人之间的新型行政法律关系，可有效防止法律纷争的发生，并能适当地考虑个案的特殊性质等诸多特点，实现契约规制行政的功能。公私合作背景下，契约行政具有诸多优点。

首先，契约行政迎合了现代行政民主化潮流。随着现代民主政治进程的加快和政府职能的转变，行政管理手段开始发生了变化，行政管理手段的强制性色彩不断弱化，越来越多地体现出行政民主的特性。传统行政法律关系中，行政机关和相对人之间是不平等的法律关系，相对人具有服从的义务，行政机关单方面行政行为是以行政公权力为后盾的，尽管具有高效率的优点，但这种高效率是以牺牲民主为代价的。现代民主行政，要求相对人具有主体地位，行政机关更多地采用民主协商的方法和相对人平等对话，显然行政机关单方面行政行为不具备民主特质。契约理念的引入正迎合了民主行政的需求，扩大了行政相对人的行政参与，提升了相对人在行政中的地位，符合现代行政民主化发展潮流。

其次，契约行政有助于行政效率的提高。公私合作背景下，契约行政是行政机关与私人部门之间通过协议形式达成的行政契约、私法契约或其他非正式合意的行政行为形式，较行政机关单方面行政行为而言，更可能进一步达成行政效率。契约行政能使僵化的行政事务具有弹性，更能适应非典型的行政事务，解决复杂的行政问题，尤其是当行政机关欠缺行政法上优越的公权力地位而不能单方面作成行政行为时，采取契约行政的形式，使行政法律关系早日确定而具有法律拘束力，有助于行政目的的早日实现。

再者，现代行政事务繁多且复杂多变，立法机关无力胜任。在这种背景下， 契约行政因具有在立法不完备或其他场合下，通过合意形成其所预期的行政法上权利义务关系，或者实施比法律规定更加严格的政策，以达到行政规制的目的，并能灵活地根据时势需要不断地调整政策，进行政策选择，从而弥补立法不足，达到替代立法规制的效果。

正是因为契约行政具备上述优点，在现代行政管理过程中，备受行政机关的青睐，在行政实践中得到大量使用。行政实务中，行政机关为更好地完成行政任务，在选择行政手段上两者间替代的情况，已经变成一种常态性的现象。[6]例如，利用契约作为推行政策的手段在英国已成为行政机关行使行政权力的常见方式，诸如执行工资政策、社会政策和发展计划等。在我国，改革开放后，契约行政在农村土地承包、国有企业经营、国有土地利用、公共工程建设等诸多领域都有运用，并取得了积极效果。

二、契约行政对依法行政的冲击

（一）传统行政行为形式无法包容契约行政形式，局限性凸显

行政法诞生于自由主义法治国理念之下，自由主义法治国要求严格控制国家权力，所有行政活动都应当具有法律上的依据，通过法律以达到控制国家权力的目的，确立了行政法依法行政的基本原则。为了确保依法行政要求的实现，行政法鼻祖奥托·迈耶引入行政行为的概念，以行政行为为中心并通过对各种行政行为形式予以法律上的类型化，形成一个较为完整的行政法学理论体系。后来的行政法学者在奥托·迈耶行政行为为中心的行政法体系基础上，将迈耶当时未解决或未考虑到的各种行政活动加以抽象归纳，用不同的行为形式将其概念化、类型化，并赋予这些类型化的行政行为以具体的法律效果。这样就形成了以行政行为形式为核心建构行政法学体系的方法，后世学者称之为“行政行为形式理论”。行政行为形式理论是产生于自由法治国家时期，自由法治国家时期行政机关的主要任务是维持秩序，行政行为形式主要表现为以命令、强制、不平等为基础的行政机关单方面的行政行为。行政行为形式理论隐含着一种价值取向———公权力相对于国民具有优越地位。[7]

但现代行政发展，给付行政兴起，行政机关在消极地承担秩序维持的任务之外，还积极主动介入社会，提供服务，干预行政向给付行政、福利行政转变。行政的新领域不断涌现，行政职能也不再是简单地维持社会秩序而是积极地为社会提供服务和保障，单一的行政权力手段已远远不能满足政府职能转变和多元化行政的要求，行政职能的转变及多元化行政的出现，为契约在行政法中的借鉴与应用提供了广阔的空间。[8]行政机关和公民、私人部门之间出现了以自愿、协商、平等为基础的契约行政，契约行政基本上融入了自愿、协商、互利、平等的私法理念。这导致以命令性、强制性为主单方面行政行为形式难以适应现代行政，尤其公私合作行政。传统干预行政以强制性、命令性为特征的权力行政开始弱化甚至消失，政府的角色更像伙伴，像社区组织者，而不是资源分配者。行政部门应该寻求四C——合作（Cooperation）、协调（Coordination）、沟通（Communication）与共识（Consens），来替代过去由上而下的管制；立法部门则应多制订开放性规范，留给行政更大的弹性，未来的依法治国，将不仅强调“依法”，而更重视“因地制宜”。[9]在这个背景下，大量的新型行政活动形式——契约行政包括行政契约和私法契约大量出现和在行政领域的广泛适用，以适应合作行政的发展需要。

契约行政的兴起，行政活动形式多元化趋势日趋明显，行政行为形式理论对于行政实践解释力和回应力度的不足，局限性凸显。行政行为形式理论所提供的法治国家规律，基本上局限在行政作为单纯的命令者、支配者的场合所应遵循的最低限度的法治要求，而对于行政作为积极的给付主体或者需要公私合作的场合，行为形式理论框架则难以有效操控，在法解释方法形成方面的功能相当薄弱。[10]

（二）契约行政对依法行政理念的冲击

现代依法行政理念确立初期，奉行“无法律无行政”的理念，行政权力萎缩且被严格束缚在法定范围之内。在这种形式法治的依法行政理念支配下，行政行为主要是单方面的、服从性的行政行为形式，不可能产生以合意形式的契约行政。但伴随自由法治国家过渡到社会法治国家，“市场失灵”与“政府失灵”交织并存，困扰政府管理，西方国家在对“市场失灵”与“政府失灵”进行纠错的基础上，提出了治理的行政改革理念和模式。治理理论的实质在于实现政府、市场与公民社会之间的良性互动，以此来弥补政府和市场在调控和协调过程中的某些不足。政府在治理过程中，引导社会积极参与，在互动合作、对话协商基础上建构一种新型关系，这种新型关系通常通过契约来达成。由于契约精神迎合了现代公共发展的需要，因此，契约行政在当代公共行政改革过程中得以广泛运用。随着民主化脚步与行政改革之要求，行政行为形式也逐渐从传统高权手段转移重心到具有较高协商性质的行政契约。[11]契约行政作为一种全新的治理模式，契合了现代公共行政的治理理念，得到广为关注，美国Jody Freeman教授甚至提出契约治理（contracting governance）及契约国家（contracting states）的理念。契约行政在某种程度上改变了传统行政机关单方面行政行为的僵化特征，更好地适应了现代公共行政的弹性需求，

契约行政过程中行政机关和相对人通过平等的对话、协商达成一致，行政机关和相对人法律地位平等。而依法行政是传统行政法的基本原则，依法行政的理念强调对行政权行使的羁束性，基本要求是有法必依或无法律无行政。依法行政过程中，行政机关和相对人的法律地位也存在明显差异，依法行政中行政机关享有行政优益权。把契约引入行政实质上体现了行政法上私法方式的选择自由。[12]在契约理念引入行政法领域后，行政法遭遇到了前所未有的挑战，因为契约自由原则和依法行政原则分别作为私法领域和公法领域里的两大基本原则，私法上契约自由为数千年来根深蒂固之基本原则；而在公法上则强调依法行政原则，两者本质上不易调和。[13]契约行政和依法行政二者明显是在形式上和实质上存在差异，不相容的。契约行政的迅速发展和广泛应用，固然对依法行政理念造成冲击。

（三）契约行政程序的私法属性挑战依法行政程序的公法属性

行政程序诞生的主要目的是规范和控制行政权力的运行，保障行政相对人的合法权益不受行政机关的侵害。行政程序最初主要是针对自由法治国家时期行政机关单方面行使行政权力行为的，它只是行政权力的程序，具体指行政机关行使行政权力、作出行政决定所遵循的方式、步骤、时间和顺序的总和。[14]行政程序的功能主要体现为控制和规范行权权力、保障行政相对人合法权益的功能。行政程序法的主要目的是规范和控制行政权力的运行以达到保障公民合法的权益的目的。也就是说，传统行政法中，行政程序法是为规范和控制行政权力的运行而产生的，行政程序法主要是针对行政机关行使公权力而设立的程序，是一种典型的公法程序。

但随着自由法治国家过渡到社会法治国家后，现代行政任务亦日趋增加和复杂，传统的行政行为形式过于单一和僵化，无法满足大量新兴的行政活动需要。行政机关通过契约行政，引入和利用私人部门的优势合作完成行政任务，公私合作行政兴起，公私合作行为也逐渐演变成为行政法上一种新型的行政行为方式。公私合作行政的法律形式主要是通过契约形式来合作，契约中行政程序法吸收私法中的成分，相应的规制程度相对减弱，意思自治成分有所增加。这种情况下，行政程序法的强制色彩开始变弱，行政程序法中意思自治私法的成分增加，行政程序法不再是僵化的模板，而是注入私法的自治规则。[15]契约行政中的意思自治是典型的私法精神渗透，促使规范契约行政的行政程序私法化成分出现，行政程序的传统公法属性受到挑战。

三、吸纳与发展：依法行政和契约行政的关系重构

公私合作背景下，强制性、命令性行政活动方式难以适应现代公共行政的发展需求，柔软性、合意性契约行政应运而生并蓬勃发展起来，成长为现代行政一种重要形式。契约行政对依法行政从行为形式、法律制度到基本理念都带来了巨大的挑战。但契约行政对依法行政只是“改造”而非“颠覆”，现代法治理论告诉我们契约行政必须纳入依法行政的规制，在依法行政的框架内运行。为适应公共行政的发展和政府职能转型的需求，依法行政和契约行政之间的关系需要重新定位，二者为适应形势发展需要作互动性修正。依法行政有必要适时调整，吸纳契约行政的理念和成果，丰富和发展依法行政的内涵与外延，为行政法的转型和新行政法的建构提供支撑和活力。

（一）赋予行政机关行政行为形式选择自由

伴随着行政领域的扩大，为满足现代行政发展的需求，行政法上赋予行政机关行政行为形式选择自由理论逐渐为理论界和实务界所接受，即为达到行政目的和完成行政任务，在合法范围内赋予行政机关享有自由选择行政行为形式的自由。

行政活动基于特殊的需求，为实现公共行政目的，往往需要在法律形式的行政行为与单纯的行政行为间选取作为适当的行政手段，甚至可以在公法与私法体系中分别选择适当的手段。这种除非法律明确规定行政机关应采取特定形式的行为，行政机关为了适当地履行公共行政的任务，达成公共行政目的，得以选取适当的“行政”行为（例如，行政处分或替代行政处分之行政契约、法律形式与非法律形式的行为等），甚至可以在法允许范围内选择不同法律属性的行为（公法或私法行为），学说上特别以行政的行为“形式选择自由”称之。[16]行政行为形式选择自由包括两个方面：一是公法行政行为形式之间的选择，各个公法行政行为形式的功能、法律效力存在差异，行政机关应为依不同的行政任务需要，基于效率或正义的考量，选择最适于达成行政任务的行为形式。二是公法与私法行政行为形式间的选择，原则上行政选择应是公法行为形式。但在公法行为形式无法达成行政任务、私法行为形式的选择效果比较好、以及采取私法行为形式不至产生重大不利的后果时，应允许行政机关选择私法行为形式。依据德国学界的多数见解，是指只要法秩序未禁止运用此等法律形式，行政部门可选择私法的组织与行为形式完成行政任务。[17]

当然，行政机关选择行为形式自由受到依法行政原则限制，所谓自由是在法律范围和幅度内的选择自由。法律明文规定行政机关特定行为模式的，行政主体不得进行选择。只有法律没有规定手段和途径、只规定目标的情况下，行政主体才能有行政行为选择自由。

（二）依法行政理念的拓展

传统依法行政原则所调整的对象主要局限于干预行政领域，行政机关行使行政权严格依法行政，属于形式意义上的依法行政。但随着给付行政的出现和发展，政府角色随之发生转变。为了实现社会经济的公平与正义，行政职能领域不断扩张，行政管理手段不断增加，行政行为形式也逐渐多样化。在若干范围之内，行政可以以私法形式活动，至少在法律完全没有规制或者甚至容许的时候，行政运用私法行为的空间仍然是存在的，行政运用行政行为模式实现行政目的时，拥有行为形式选择自由。[18]契约原本是私法领域的形式，在行政管理过程中得以广泛应用。契约行政的应用适应了现代行政发展的内在需要，我们不可能再用传统形式意义上的依法行政理念来禁锢它，扼杀其灵活性和适应性。

但“契约并不是万能的，也有其固有的局限，它不是矫治传统行政法一切弊病的灵丹妙药，契约在克服传统行政法缺陷的同时，也带给行政法新的难题、引发新的问题。在积极引入契约手段和确立行政法契约理念的同时，也应意识到契约的局限性。”[19]契约行政不可无原则地滥用，其适用一样涉及行政权力的运用，法治的规律告诉我们行政权力行使必须纳入法治的轨道，契约行政也不例外，要受到法治的规制。因此，为了实现契约行政使用过程中行政权的灵活性和规范行政权的随意性，更好地完成行政任务，必须在契约行政和依法行政之间处理好关系，促进二者的融合与互动。

传统形式意义上的依法行政理念制约了现代行政由消极行政向积极行政的转变，重新解释依法行政理念内涵以创造容纳行政契约的生存空间势在必行。契约应当在依法行政的合法空间内“生存”，在该合法空间内，契约影响依法行政才具有正当性、合法性。因此，传统形式意义的依法行政理念需要修正和拓展，过于形式意义上的依法行政导致行政的僵化。行政主体在依法行政原则的约束下，仍然存有自己广泛的意思表示空间，行政主体在所享有的这种自主意思表示的空间内可以以契约方式进行行政活动，实现依法行政的权力理念与契约理念的有机融合。重新定位依法行政，扩展依法行政的内涵与外延，追求依法行政更强的行政法功能，包容和规范契约行政的发展，将契约行政置于依法行政理念规制之下。

（三）合作式行政程序规制契约行政

“现代行政主要是自由裁量行政，自由裁量领域的存在为契约自由的移植提供了土壤，而契约自由理念又为自由裁量提供了依据。”[20]自由裁量领域的存在为契约行政提供了生存空间，在自由裁量领域行政机关可在法律规定的范围和幅度内做出选择。自由裁量领域外是羁束行政，行政机关没有选择的余地，契约行政也就不可能存在。可见，契约行政主要适用于自由裁量领域，法治所要求的并不是消除广泛的自由裁量权，而是法律应当能够控制它的行使。[21]但契约行政不可能无原则地追求合意，否则会导致契约行政中行政权力的滥用，无法实现行政目的。行政程序法就是控制自由裁量权滥用，通过赋予相对人的程序权利，在契约过程中可以和行政主体抗衡而形成平等对话与制约机制，防止行政权力恣意行使侵害相对人的合法权益。

但法律制度不是一层不变的，法律制度要适应社会变化而变迁。契约行政是建立在合意基础之上，具有私法的属性，行政程序的发展应适应契约行政的发展潮流，借鉴私法精神以促使行政机关和相对人意见自由沟通，确定契约行政中双方的权利和义务。促使行政机关和相对人达成契约的行政程序笔者称之为合作式行政程序。合作式行政程序既有公法的属性又有私法的属性，实现公法与私法融合，弥补传统行政程序单纯公法属性规范契约行政的不足。

规范契约行政的合作式行政程序是专门针对契约行政的行政程序，是公私法融合的典型体现，有别于传统的行政程序。因此，有必要在行政程序法中对此单独做出规定。如瑞士在1968年联邦行政程序法中对公法契约适用准则作了详细规定。我国台湾在2001年开始实施的《行政程序法》中用专章规定了行政契约制度，涉及行政契约的界定与类型、缔结程序、生效条件、无效事由等。目前我国行政程序法尚在酝酿起草过程之中，尚未有建立起针对契约行政的合作式行政程序，因此笔者建议在未来制定的《行政程序法》中可考虑制定合作式行政程序的原则性规定，在单行法中对合作式行政程序再做具体规定，以满足契约行政实践活动的需要。

四、结语

随着民主行政进一步发展，行政内涵发生变迁，消极行政向积极行政的转变，秩序行政走向给付行政。给付行政领域，行政任务繁多复杂，行政机关逐渐丧失单独完成任务的优势，为完成行政任务更多地需要依赖相对人，双方通过协商、沟通、对话等形式公私合作完成。公私合作背景下，行政主体被赋予自主意思表示的空间，为契约行政奠定了基础。

契约行政引入了平等的理念，迎合了现代行政民主化和参与行政的潮流，适应了行政职能的转变。因此，契约行政在给付行政领域得以广泛适用。契约行政的实践给依法行政理念带来了挑战，如何将契约行政置于现代依法行政理念的支配之下，成了当前转型时期行政法面临的一个重要课题。这就需要对依法行政理念和契约行政之间的关系再认识：一方面，对依法行政理论进一步扩容发展，做相应的修正以创造容纳契约行政发展的弹性空间；另一方面，加强对契约行政的法治规范，将契约行政纳入依法行政理念的支配与控制之下，以保证契约行政符合依法行政的要求。

在公私合作兴起的背景下，契约行政已经成为未来行政法发展的新亮点。契约行政对于传统行政法中行政主体、行政行为、行政救济等一系列行政法基本制度和基本理念势必造成冲击与影响。首先，在公私合作的意义上，今天的行政法已经具有了一种新的内涵，行政法可以被理解为“行政合作法”。[22]我国行政法学研究正处于转折时期，我们必须根据公私合作行政的发展，迅速发展出一套“行政合作法”以规范公私合作所形成的行政法律关系、行政行为形式的行政法律制度，以适应公共行政不同阶段的发展需要。其次，契约行政的兴起对传统依法行政所强调权力性和命令性的行政法理念造成冲击。 契约行政强调平等、协商、对话和合作，直接影响行政手段的变革，促使行政法学研究应从单一的“主轴”（权力），切换到“双轮”（权力与契约）驱动，探索权力与契约的融通之道。[23]传统权力理念与现代契约理念的有机整合为新形势下行政法变革指引方向。中国行政法需要变革，这种改革的方向就是契约理念与传统权力理念的整合，是通过契约理念对行政法的改良，这将是行政法的一项具有开创性的任务”。[24]

契约行政纳入依法行政理念的支配与控制给我国行政法发展带来挑战和机遇。我国行政法重建于20世纪80年代，在大陆法系行政法学的理论基础上建构了以行政行为为核心的行政法体系。由于缺乏本土化的创新和发展，我国行政法学体系仍然残留着传统行政法学理论的深刻烙印。目前，我国正处于剧烈的社会转型时期，随着我国改革开放深入发展，2004年，国务院发布了《关于投资体制改革的决定》，鼓励私人参与行政任务的完成。2010年，国务院发布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，鼓励引导民间资本进入市政公用事业等领域，利用私人资本公私合作完成行政任务在我国多个领域迅速展开，并呈现如火如荼之趋势。

公私合作行政受到行政法的关注，合作行政的研究将成为继秩序行政、给付行政之后行政法的又一亮点，错综复杂的公私合作新型法律关系的详尽梳理无疑将成为新行政法的重要内容。[25]政府的行政规制手法也更加灵活多样、高效而富有弹性，更加强调公与私之间“合作”与“沟通”共同治理，契约行政手段得以广泛使用。契约型安排在行政法中兴起的缩影，是对像命令和控制这样传统规制方法的规制的一种补充甚至是替代。[26]行政法应着眼于现实，将公私互动的治理作为自己的研究对象[27]，将公私合作的契约行政形式纳入依法行政的调整范围，适应现代法治和公共行政发展的需要。公私合作的契约行政纳入依法行政也为行政法转型和新型行政法的建构注入了新的活力和推手，借此推动行政法变化与革新。

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