让依法治企助力煤炭行业脱困——论当前煤炭经济困难的应对策略

高博林（西安科技大学,西安 710054）

让依法治企助力煤炭行业脱困
——论当前煤炭经济困难的应对策略

高博林
（西安科技大学,西安 710054）

摘 要：造成2012年以来煤炭经济“寒冬期”的最主要的因素，是“黄金十年”期间煤炭产业的疯狂扩张和野蛮成长；究竟煤炭经济的寒冬何时结束，主要取决于煤炭产业的发展能否尽快回到依法依规的道路上来。

关键词：依法治企；煤炭行业；脱困

1 引言

众所周知，从2012年下半年开始到现在，我国的煤炭价格几乎是一路下行，势不可遏，煤炭企业的效益不断下降，安全、经营、财务甚至稳定等各方面压力持续加大，整个行业步入“寒冬期”。有人说，寒冬才刚刚开始；也有人说，冬天来了，春天一定不远。笔者以为，究竟煤炭经济的寒冬何时结束，主要取决于煤炭企业及煤炭消费能否尽快回到依法依规的道路上来。

2 原因分析

分析2012年以来煤炭价格短时间内发生急剧下跌的原因，固然与世界经济还不够景气，与我国宏观经济增速放缓进入新常态，以及2013年之前我国进口煤的持续增加，等等诸多因素，都有关系；但最主要的因素，是在“黄金十年”期间，我国煤炭产业的野蛮成长——不仅煤炭企业进行高强度的煤矿投资，电力企业也深度进入煤炭产业，甚至众多化工、钢铁企业都直接或间接投资了煤矿项目；民间的投资热情也一再被激发，一夜暴富、高息集资等事件不断上演。最关键的是，相当批量的项目从上马审批，到投入生产，再到煤炭的终端使用，都不同程度存在违法违规现象。

2.1 项目违规建设

“黄金十年”期间，相当一批煤矿项目一边办理前期手续，一边就开始建设；项目建成试运行，甚至达产达效了，核准手续还没有办下来。毫无疑问，这种现象是违法违规的，但似乎变成了行业“惯例”。从中煤协会和国家能源局的相关统计来看，截至2015年初，全国煤矿产能约40亿吨，同时有在建产能约10亿吨以上（其中有一半多违规），另外可能还有部分违法违规建设的煤矿产能未纳入统计；事实上，按照相关制度规定，这50多亿吨产能中，真正合法合规的只有36.7亿吨。也就是说，煤炭产能建设不仅严重超前，而且违法违规情况大量存在。

2.2 矿井超能力生产

长期以来，煤炭是我国的主体能源，国家一直要求煤炭增产；判断一个矿务局的实力，往往以产量定英雄，成为千万吨局是许多矿务局的奋斗目标。在“黄金十年”期间，我国经济发展平均增速超过两位数，对能源和电力的需求持续大幅增长，加之煤炭市场供小于求，所以煤炭价格一路飙升，主要受经济利益的驱动，全国煤矿的超能力生产现象长期存在；另外，在一些特殊情况下（比如2008年南方雨雪冰冻灾害，每年迎峰度夏），相关部门要求煤炭企业在保证安全的前提下，尽可能多出煤。因此，在“黄金十年”期间，只要安全不出问题，煤矿的超能力生产似乎成了行业“惯例”。2014年全国25个产煤省和新疆生产建设兵团分7批公布的煤炭产能公告，共计6816个煤矿产能31.2亿吨， 而当年我国煤炭产量为38.7亿吨。

2.3 造成环保污染

在饥不择食、供不应求的煤炭行业“黄金十年”，煤炭产品真可谓“萝卜快了不洗泥”，不管煤炭品质怎样参差不齐，怎样高硫、高灰，甚至夹带大量矸石，都有客户等着买走。2013年之前，我国进口煤的不断增加，实际上是国内煤炭的强大需求引致的；甚至为了鼓励进口，2007年海关总署把煤炭进口暂定税率下调为0关税，印尼、越南、澳洲的煤炭凭借低成本的价格和海上物流优势，大量向中国出口，其中相当比重为低热、高灰、高硫的褐煤。不论是国内的、还是进口的劣质煤，在使用过程中，都会对环境造成严重污染。相关数据表明，我国PM2.5的60%来自燃煤和燃油。

3 应对策略

根据以上三方面的分析，笔者认为，助力煤炭行业脱困的釜底抽薪之举，应该是牢牢抓住导致煤炭市场供大于求的这三方面因素，分情况、有针对性地坚决采取措施，在促进煤炭产量与市场需求相平衡的同时，推动煤炭产业转型升级，迈上更高级的安全高效、绿色环保的新台阶。事实上，国家已经出台了不少政策措施，关键在于如何执行与落实。

3.1 依法依规建设项目

众所周知，2013年以来，国家相关部门出台了一系列旨在“坚决遏制煤炭产量无序增长”的政策措施，取得了显著成效，违规建设项目基本上都停了下来。在这里，笔者认为，煤炭项目违规建设是在特定历史条件下的产物，与多种因素有关系，让这些项目一直停下来，对地方、对企业、对国家都是损失；而且，在今后相当长时期内，煤炭在国家能源结构中的主体地位不会改变。因此，笔者建议，相关部门可以抓住机遇，加快实施煤矿“腾笼换鸟”政策，在逐步让这些违规项目合法化的同时，加快促进淘汰落后产能，促进煤炭产业转型升级。就以陕煤为例来说，在陕北地区的在建项目（手续不全，暂停），都是安全、高产、高效且煤炭品质十分优秀的大型现代化矿井，而在渭北地区的在产矿井，相当一部分安全压力大、成本畸高、煤质较差、亏损严重、资源临近枯竭。因此，国家在鼓励陕煤实施渭北地区老矿井关闭退出的同时，应该支持陕北地区在建项目的合法化，优先办理项目手续。这样的“腾笼换鸟”政策，是打造中国经济“升级版”的需要，符合产业发展方向，能最大程度地维护国家、地方和企业的利益。而作为企业，在项目建设方面，必须牢固树立“依法依规”的发展理念，严格执行国家相关法规规定，办一步手续，推进一步工作，没有办下来手续，就不要推进项目建设。整体并不等于部分之和，如果每一个煤炭企业都违法违规、大干快上，追求所谓的做大做强，就是整个行业灾害的到来。

3.2 依法依规安全生产

2013年以来，国家出台了包括煤矿生产能力公告、严格控制超强度生产等一系列政策措施，旨在遏制煤矿的超能力生产，制止未核准先生产、未取证就生产等违法违规现象。关于项目手续问题，在上文已经论及，笔者在此着重论述一下矿井超能力生产问题。对于一些灾害严重的高瓦斯、煤与瓦斯突出、冲击地压矿井，即使允许这些煤矿进行超能力生产，它们也不会超，因为安全压力太大。实际情况是，超能力生产现象普遍存在于灾害轻、条件好的大型煤炭基地（比如蒙、陕、晋煤炭金三角地区），因为对这些区域的矿井来说，所谓的“超能力生产”不过是矿井本身具备的生产能力的正常发挥而已；所超过的“产”是国家相关部门核定的矿井生产能力，与矿井实际具备的能力往往不相符合。相关部门可以抓住这次机遇，充分发挥“产能核定”的指挥棒作用，促进落后产能的淘汰和灾害严重矿井的逐步退出，以实现煤矿的更新换代和产业的转型升级。具体的做法和项目建设“腾笼换鸟”类似，比如在一个企业集团，如果它能够在老矿井每减少200吨落后产能，可以为其在符合条件的新矿井核定增加100吨先进产能（具体数据比例可根据实际情况定），不仅控制企业了总体产能产量，更优化了内部产能资源，使矿井回归到了按核定产能生产的合法合规的道路上。当然，这里面有矿井服务年限、职工就业等方面的问题，是一个系统工程，需要根据具体情况全面统筹考虑。笔者在此只是提供一个思路，以供参考。

3.3 依法依规消费煤炭

尽管我们说，不管哪个行业、哪个企业，不可能永远好，也不会永远坏，困难一定会过去。这是一种认识，也是一种信心。但是，事物的发展路径，从来都是螺旋上升，而不是原地打转、永远循环，煤炭经济的寒冬不会在我们的被动等待中过去。中国经济步入新常态，各行各业都在转型升级；从一定意义上讲，煤炭企业面临的困难和发展压力，也是打造中国经济“升级版”对煤炭行业的发展要求，是煤炭企业需要进行自我革命、转型升级的生动表现。如何自我革命，如何转型升级？一方面，要依法依规建设项目，依法依规安全生产，从而逐步淘汰落后产能，淘汰劣质煤炭；更为关键的是，煤炭消费必须依法依规，要严格遵守相关法律法规和规章制度，特别是环保法规。依法依规消费煤炭，不仅在于传统的利用方式的不能违法违规，更在于促进煤炭利用方式的多元化，把丰富、廉价、易得、优质的煤炭资源，通过绿色、清洁、安全、高效的手段，转化为绿色、清洁、安全、卫生的产品，实现煤炭利用由以燃料为主向燃料与原料并重的方向转变，让煤炭更好的服务生活、服务发展、服务人民！在这方面，国家还有很多文章可以做，可以出台更多的支持性法规和政策。

4 结论

“全面依法治国战略”正在稳步推行，企业作为市场经济的主体之一，依法经营、遵章守纪，是本分，是天职。不论世界经济、我国宏观经济怎样风云变幻，广大的煤炭企业和涉煤企业只要依法治企、依法经营，煤炭行业的脱困回暖就指日可待。依法治企，不仅有利于扭转困难局势，更有利于长远发展！