城镇化进程中农村宅基地合理利用探讨

何丹

摘 要 通过对农村城镇的合理规划，集中建设居民生活区，使分散占用耕地的农村居民户，退宅基地为良田，将大量节约土地，提高农村土地的整体连片开发能力，增加农村可耕地面积。近年来，我国城镇化和工业化发展十分迅速，地方政府为了解决人口城市化、新民居建设和建设用地指标紧张等问题，逐步探索出了这种集多种功能于一身的模式。基于此，将主要探讨城镇化进程中农村宅基地合理利用措施。

关键词 城镇化；农村宅基地；合理利用

中图分类号：D922.32 文献标志码：B 文章编号：1673-890X（2015）09-091-02

宅基地是农村集体经济组织为保障农户生活需要，拨给农户建造房屋使用的土地。包括住房地基、仓库、庭院、厕所、畜圈、沼气池及柴草垛等。农户对宅基地有长期使用权，但无所有权，所有权属于所在集体经济组织。农户对宅基地不得买卖、出租和非法转让，农户对宅基地上的附着物享有所有权，有买卖和租赁的权利，不受他人侵犯。房屋出卖或出租后，宅基地的使用权始终为集体所有，若国家建设需要征用宅基地，或农户宅基地的实际使用面积过多，其宅基地使用权将发生改变，对宅基地上的附着物要给予补偿。出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准[1]。

1 城镇化进程中农村宅基地的特征

1.1 对初始取得宅基地实行有偿有期使用

1.1.1 有偿有期使用的对象

目前，宅基地的初始取得只有申请、审批一种途径，为了更好地提高宅基地的利用效率，释放宅基地的财产性，实现其市场价值，应建立初始取得宅基地的有偿有限期使用制度，对象是本村符合申请宅基地条件的农民。

1.1.2 实施“有偿勾地”模式

宅基地“有偿勾地”模式是借鉴香港“勾地表制度”，即由村集体根据村土地利用规划、村庄规划制定出宅基地“勾地表制度”，即由村集体根据村土地利用规划、村庄规划制定出宅基地“勾地表”，如果本村村民对“勾地表”内某宗宅基地有购买意向，可以向村集体提出申请，申请人必须开出购买该宗宅基地最低价并交缴保证金。如果申请人的出价符合村里宅基地基准地价，那么就将该宗宅基地勾出来公开竞拍。当只有一个申请人，就按其出价确定该宗宅基地的价格，如果有多个申请人，那就根据价高者确定购买者[2]。

1.2 对旧宅基地实行部分有偿使用

对象：改革对象是实施有偿使用时点以前获得宅基地的农民。确定农民宅基地面积：按照《确定土地所有权和使用权的若干规定》《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》等文件，确定每户的宅基地合法面积以及超标的宅基地面积（包括院坝、林盘等）。对超标的宅基地采用累进收费法：以当地宅基地标准面积为基准点，基准点以内的不收费，对超过基准点的累进递增收费，超标面积越多则收费越多。在贫困地区，超标宅基地的收费标准可以从低，在宅基地资源紧缺地区，可以适当提高收费标准。超标使用费的使用：超标宅基地使用费统一上缴村集体，由村集体对这部分费用进行再分配，以宅基地补贴金的形式对那些没有达到宅基地面积标准的农民进行补偿，超标使用费分配后的剩余费用可作为农村各项基础设施、公共设施的建设资金。

1.3 对空置宅基地实行有偿使用

对象：指那些已经在城市或其他地方定居的农民，长期将本村原有的宅基地闲置。从调查的情况来看，这种情况在农村已经有增长的势头，造成这种现象的原因有二点：一是农民的子女已经有城市户口、稳定的工作及住房，他们把原来在农村的老人接到城市居住；二是一些农民已经在城市置业并且拥有住房。建立准市场化的退出机制：根据国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》“对‘一户多宅和空置住宅，各地要制定激励措施，鼓励农民腾退多余宅基地”[3]。

2 城镇化进程中农村宅基地存在的问题

2.1 基层土地管理人员变动频繁，业务生熟，执法不严

基层土地所人员素质的高低，工作质量好坏直接影响乡镇土地管理工作质量。但我国基层管理人员的人、财、物均由乡（镇）政府领导和管理，市局只对乡镇所人员进行业务指导，土地所人员随时有变动，一些人员刚刚熟悉工作，就又被调走了，新上来的人员又要重新学习和掌握土地管理政策、法规和熟悉业务，短时间内难以适应，致使工作中难免会出现一些失误，工作连续性差。

2.2 农村干部法制观念淡薄

一些农村干部法制观念淡薄，尤其是在宅基地审批问题上优亲厚友，违背村民民主议事原则，暗箱操作，使群众产生意见。有些村干部私自作主，乱批乱放宅基地，包庇纵容违法占地。当前，农民盖房，几天就可以封顶，土地管理部门对其违法行为下达停工通知书，等走完法定程序，将其移交强制执行，房子早盖好了，人也住进去了。且农民建住宅倾其多年积蓄，一旦拆除，便会激化矛盾。因此，很多申请法院强制执行案，往往是不了了之[4]。

2.3 宅基地超占现象普遍

受传统观念和老的村镇规划影响，我国农村宅基地普遍超标，亦是由多方面原因造成的，既有历史的原因，也有现实的原因；既有生产生活观念上的原因，也有法制和经济利益方面的原因。一是原来老宅基地面积过大。二是长期以来，农村建房习惯是既建房又圈院，真正超面积的是院落部分。历年来，由于庭院养殖业比较发达，需要一定的院落作保障，从而形成了圈大院占地。三是法律法规不完善。第一，无论是国家土地管理法，还是地方性法规，对村民多占用集体土地都没有明文收费规定，集体土地多占一般是顶着口粮地或承包地，加剧了村民超占面积建房的欲望。第二，《土地管理法》规定，农村宅基地属农民集体经济所有，但现在还有一部分户口在村在外工作、经商办企业的人员，有的在市内已有住房，但在原藉农村还有房屋。在种情况下，对于怎样处置法律上没有明确规定，造成一部分闲置房屋。第三，对于村干部乱批乱放宅基，属于哪种违法行为，《土地管理法》没有明确规定，一旦违法不好追求其责任，也助长部分村干部乱批滥放宅基地，这是造成一户多宅的一个重要因素。第四，法律规定超占只能拆除操作起来十分困难。另外，地政管理中发证时可以划虚线，这也给超占者提供了一个“充分”的理由。

3 城镇化进程中农村宅基地合理利用的策略

3.1 试行农村宅基地流转与抵押制度

参考农村土地承包经营权流转经验，研究农村宅基地合法流转范围、培育发展农村宅基地流转市场、设立与宅基地流转相关的一系列制度措施。进一步加快农村土地确权登记的步伐，将物权变动登记扩大到农村宅基地，减少权属纠纷。在流转制度逐步显现出宅基地财产价值的基础上，放开对宅基地抵押的限制，满足广大农民生产经营的融资需求[5]。

3.2 建立健全农村宅基地退出机制

一是鼓励农民自主退回闲置宅基地。主动退出宅基地的，由农村集体经济组织予以补偿或者政府予以奖励，对闲置宅基地和超出多占的宅基地，规定由使用人向宅基地所有权主体缴纳一定数量的宅基地有偿使用费。进一步加强与规范宅基地换住房试点工作，在总结现有试点经验的基础上，扩大试点范围。二是由土地管理部门依职权收回宅基地。在农村土地确权登记的基础上，对查明确实属于超出多占宅基地，以及长期闲置的宅基地，土地管理部门有权在给予地上建筑物一定补偿的前提下，收回宅基地，并将其再次纳入用地计划。

3.3 稳步推行农村宅基地整治

对现存“一户多宅”以及“空心村”问题，结合农村宅基地流转和退出机制大力整治。对查明确实属于“一户多宅”以及超出多占的宅基地，限制其流转，只允许合法合规的宅基地进入流转市场，力图通过内在的激励，鼓励宅基地使用人主动参与配合宅基地整治。对于“空心村”问题应配合退出机制，由集体组织收回纳入土地利用规划，再根据规划合理利用收回的宅基地[6]。

4 结论

以往我国对土地市场的分化，城市与乡村二元化运作机制，使宅基地使用权这套法律制度在赋予农民特享宅基地使用权的同时，间接也禁锢了农民应得的自由，无法分享市场经济的发展所带来的土地增值收益的自由。农村宅基地集约利用的目的是促使土地资源的持续利用，改善农村村民生产生活条件，注重生态环境的保护。

参考文献

[1]刘广明.“双轨”运行：城镇化进程中农村宅基地（使用权）制度解困的可行解[J].法学论坛，2014（2）：101-108.

[2]张倩，张鹏.城镇化进程中关于农村宅基地置换问题的研究[J].科技创业家，2013（14）：133.

[3]周跃辉，全津.我国城镇化进程中农村土地制度的分析与对策[J].改革与开放，2013（21）：25-27.

[4]王朝华.新型城镇化进程中北京农村集体土地合理利用的探索与实践[J].农业经济，2013（11）：110-112.

[5]袁晓智，王战伟，赵金贵，等.城镇化进程中农村闲置教育资源的转型[J].河南科技，2014（21）：260-261.

[6]王娟娟，陈广亮.新型城镇化中农村宅基地管理问题研究综述[J].中国集体经济，2015（9）：5-7.

（责任编辑：赵中正）