财政滚动预算面临问题及改革研究

孙加洪　赵天华　徐丽萍

[摘 要] 目前，我国财政预算编制存在着预算编制时间过短、缺乏科学的分析和足够的监督等问题。积极探索滚动预算，推进中长期预算模式改革势在必行。在做好充分吸收国外先进经验，成立专业机构，加强基础条件建设，编制国家预算指导手册等准备工作基础上，应了解滚动预算的本质，加大中期预算框架的约束力，加强立法和科学预测能力建设，积极进行预算公开，提高公众参与，切实提高政府财政预算管理水平。

[关键词] 财政滚动预算；编制方法；改革

[中图分类号] F810.3 [文献标识码] B

一、引言

财政预算也称为公共财政预算，是对未来一定时期内收支安排的预测、计划。它一般是由政府财政部门编制，并历经相关立法机关（国外一般是议会，我国是人民代表大会）的审核批准，综合反映政府一定期间（一般为一年）的收支总账本。财政预算的本质是政府活动的货币化反映。财政预算主要由收入预算和支出预算组成。财政收入主要由税务机关、财政部门及海关等征收部门完成。财政支出主要由财政部门逐级下拨经费完成。

新预算法对预算编制科学性提出更高要求。从2004年第十一届全国人大规划对预算法着手修改开始，到2014年8月31日，《关于修改<中华人民共和国预算法>的决定》在全国人大常委会获得通过，历经十年、两届人大、四易其稿、征求30余万条意见，在许多有识之士的推动下，有经济宪法之称的预算法经过艰难的博弈，终于完成了首次大修，并已于2015年1月1日开始实行。新预算法的实施，是政府落实把权力关进笼子的一种可贵的进步，也对政府的科学决策能力提出了更高要求。为适应经济形势发展变化和财政宏观调控的需要，新《预算法》强调，各级政府应当探索建立跨年度预算平衡机制。各级政府一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。各级政府一般公共预算年度执行中有超收的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。新预算法的颁布，使得进行预算改革不再只是一种愿望，而是变成了对法律的遵守。

滚动预算又称连续预算或永续预算，是指在编制预算时，将预算期与会计年度脱离开，随着预算的执行不断延伸补充预算，逐期向后滚动，使预算期始终保持为一个固定期间的一种预算编制方法。政府的滚动预算又称为中期预算（Medium Term Budget），或者中期预算框架（Medium Term Budget Framework，MTBF），它与企业会计有所不同，并非以月份或季度而是以年为最小单元，是以3-5年为一个周期的预算框架，以一个预算周期不停地向前滚动编制。

滚动预算最早起源于美国，由于凯恩斯主义强调国家干预，提出政府利用预算来调控经济，减少经济波动，以尽快走出经济危机。滚动预算的大发展应该属于上个世纪70-80年代，中期预算收到推崇的背景大多是因为经济危机与财政危机，因为在危机中，国家经济陷入滞胀，政府在赤字膨胀的情况下必须立足长远，以期平衡各年收支，避免因只顾眼前而导致财政支出在某一年捉襟见肘，难以为继。中期预算于是在各国政府中得到认可并广泛应用。多年来很多发达国家和部分发展中国家都在积极编制中期预算，中期预算摆脱年度预算的短视性，为政府发展提供一个更长的视角。

中期预算起源于美国，也以美国发展的较为成熟，虽然我们不能照搬美国经验，但是美国的预算编制过程对我们还是很有借鉴意义的。美国联邦收支规模庞大，要想管理好这么庞大的政府收支，必然要有一套科学的预算管理系统。美国预算年度为10月1日至下年的9月30日，预算一般提前2年编制，白宫预算办公室提出预算草案，总统在统筹考虑经济与政治形势的基础上，综合各办公室的信息，经过几个月的时间，制定出详细的预算方案。大约经过10几个月的讨论修改过程之后，带着各种翔实说明的预算被提交给国会审议。美国联邦政府预算的编制一般要历时10个月以上的时间，这期间政府与国会充分博弈，最终通过预算，并付诸实施。由此可见美国的预算体制是高度制衡的，但是也会带来一些麻烦，就是如果政府预算不能被议会通过，往往会导致政府关门歇业，这也成为一种美国的特殊现象。因为《美国宪法》第一条第九款规定“除依照法律规定拨款外，不得从国库中提出任何款项，一切公款的收支报告和账目应定期公布”针对宪法的该款规定，美国1870年通过了《反预算过度法》（ADA），明确了政府应该如何获得和使用预算，禁止政府超预算花钱，任何联邦公务员违反《反预算过度法》将被处以最高两年的监禁并罚款5000美元，当政府提出的预算得不到国会批准时，政府应当关门（紧要部门除外）。

我国目前的预算制度体系，以中央政府为例，由财政部预算司负责预算相关事宜，在财政部预算司的职能介绍里有如下说明：拟订财政体制和预算管理制度，编制中长期财政规划，负责编制年度中央预算草案、国债发行计划和中央本级预算外资金收支计划，汇总年度全国财政预、决算。

二、我国财政预算编制存在的主要问题

（一）政府预算编制时间过短

以财政部关于编制2014年中央部门预算的通知为例，该通知于2013年6月24日发出，要求2013年7月31日前，各中央部门将部门预算报财政部。从两个时间来推断，各部编制预算时间只有区区一个月左右。充足的编制时间，是预算草案的科学、全面、合理、有效的一个重要基础条件。预算编制需要收集各种数据，咨询各个相关部门，统筹分析，详细计算，特别是在目前进行的编制部门预算、细化预算编制的改革和一些预算单位试编零基预算的情况下，需要对大量的各种基础数据进行计算分析，就更要需要时间的保证。如果国家部委编制预算的时间都是如此仓促，还怎么保证预算测算的准确性与科学性。

（二）财政预算的编制缺乏科学的分析

由于我国长期处于计划经济体制之中，人治大于法制，政府习惯于大包大揽，习惯于下达命令性指令，而缺乏对国际国内市场与经济形势的科学详细分析，没有建立相应的数据分析数据库和分析模型。科学预算缺少人才储备和经验储备。endprint

（三）政府预算的编制缺乏足够的监督

政府预算主要由财政部负责汇总编制，然后提交国务院，最后提交全国人民代表大会审议，但是人大由于自身历史体制原因，对于预算的审查与评判非常乏力，财政预算缺乏必要的和充分的制约与平衡。

由于财政预算的编制不科学，产生了一些弊端。如预算编制不合理，缺少前瞻性，与实际发生时的收支产生较大差异，只好在预算执行期间不断的调整预算，不利于维护预算的严肃性。还有导致公众意见比较大的年底突击花钱现象，就是预算通过人大审核时间较晚，导致经费拨款集中于下半年，甚至集中在最后一个季度，给人以突击花钱的印象。而且预算缺乏监督和制衡，预算信息不够公开，预算过程不透明，无形之中降低了公众对于预算科学合理性的认同。

正如政府预算专家凯顿（Caiden，1989）所指出的，政府预算是一个历史现象，与特定的时间和地点相联系，而不是某种一成不变的制度。有人说，预算制度形成和发展的历史，就是科学和民主深入财政管理的历史写照。新一届领导人提出的要把权力关进笼子里，是我们进行财政预算改革的重要基础保证。改革就是发展的最大的红利，我国的财政预算制度，也必须积极进行改革，积极探索滚动预算的编制，为经济社会发展提供推动力。

三、滚动预算改革的前提准备条件

（一）充分吸收国外先进经验

英国、美国等发达国家运行历史长久，在预算方面积累了丰富的经验，我们可以加强考察，学习其成熟的预算管理体系，同时研究进行必要的改造使其适应我国国情。

（二）成立专业机构

工欲善其事，必先利其器。没有强大的组织保证，我们的预算就没有一个着力点，我们可以仿照其他国家的做法，类似于美国联邦政府在白宫设立的地位比较高的预算管理办公室OBM，我们也可以设立独立的预算管理办公室，地位与其他部门平衡或者略高于其他部门，在政府最高权力领导下，专司财政预算分析，编制。只有预算部门的地位提高了，预算管理的地位才能得到切实的提高。

（三）加强基础条件建设

加强预算部门权力的同时，加强预算人才队伍建设，招纳一批高水平精通统计、财务、税收及金融等专业的人才，为预算部门服务，致力于提供专业的预算综合解决方案。在政府层面加强立法与机制建设，提高其他部门对预算部门信息共享力度，寻求与软件公司合作，开发出适合国情的预算管理管理系统。从现在开始，建立国家预算大数据库，建立经济形势、人口因素、自然资源、地理条件、国内国际大环境、国家财政状况等各种因素对预算的影响函数，通过一段时间的探索，积累历史数据，逐步建立可行的国家预算管理模型。

（四）编制一本国家预算指导手册

总结各级政府预算管理相关经验，集中人力，编制一本国家预算预算指导手册，在这个预算手册里，要具有较强的可操作性，内容可以尽可能的详细。纵向上，把整个财政预算的全过程逐步分解，每一个时点要进行的工作，完成的程度都要写明。横向上，把预算工作任务全部分解，明确到每一个具体部门，每个部门负责哪些部分工作，各个部门分割全部工作。有了一本详细的预算手册，各部门都在手册的制约下工作，各司其职，分工合作，通过严格遵守预算工作手册，使预算管理成为一种明晰的科学管理过程。

四、滚动预算的改革途径

（一）了解滚动预算的本质

严格意义上来说，财政滚动预算（中期预算）并不完全是把预算完全分解到未来的几年之中，一般是近一个年度的非常详细，且执行的比较严格。后几年的是一个大的框架，该框架约束力的大小决定预算体系的不同。当该框架约束力较小时，中期预算就成了政府的笼统规划，往往缺乏效力，而且肯定会受到执政者更替的比较严重的影响。如果该框架的约束力比较大时，它可以称为某种意义上真正的中期预算。它不会受到执政者更替的影响，因为有相关法律的保障。我国目前的财政中期预算改革，其实质就是逐步加大该框架约束力的过程。

（二）加大中期预算框架的约束力

贯彻执行新预算法，加大中期预算框架的约束力，前提就是在前述几项条件成熟的基础上，政府有能力编制出合理科学的预算。要积极推行财政滚动预算的编制，即使中间有所失败，但总结出更多的经验教训也是一个进步。借新预算法的东风，今年年初，国务院办公厅发布了《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》，意见要求各部门应结合国民经济和社会发展五年规划纲要及相关专项规划的实施，按照部门职责分工，研究未来三年设计财政收支的重大改革和政策事项，并测算收支数额，提交财政部门汇总。各省市要比照中央做法，编制地方中期财政规划。这可以看做是我国财政预算改革迈出的重要一步。

（三）加强科学预测能力建设

三年滚动预算的编制是个新内容，由于我国财政体制的历史原因，一直以来编制的都是一个年度的财政预算，要想编好三年滚动预算，财政部门对未来形势的准确分析与预测能力成为一个比较大的考验，一方面，我们要改变以往的简单编制预算的思维方式，要把眼光放远一点，改变以前只盯住当年的习惯，学会分析预测未来几年的数据。可以通过吸收专业人才，为政府提供科学的预算工作。另外也可以借鉴国外经验，鼓励社会力量开办咨询公司，实行企业化运作，政府出资来购买其咨询服务。另外，我们应该适当调整当下预算编制时间，把预算编制时间适当提前，延长编制时间，从当年5月份开始编制后年的预算，把预算调整由执行期提前到编制期，经过10个月左右的编制与调整，编制出更翔实的预算。在人大通过后，立即开始编制下一个周期的预算。

（四）加强立法，积极进行预算公开，提高公众参与

一方面，完善的法律体系是社会规范运行的基石，好的预算体系也必须有好的法律作为支撑，进行中期预算改革，就必须加强预算法律建设，同时加强预算法的权威性。另一方面，政府要加强自身建设，更要借助外部力量，要积极进行预算公开的工作，新预算法对预算公开做出了明确具体的要求，但是我们公开的预算信息还不够简单易懂，不够详细。在新时期，应该利用互联网传播信息成本低，范围广，效果好的优势，把能公开的信息都尽可能的在网络上公开，给公众一个了解预算过程、参与预算讨论的机会，这也可以促使政府在编制财政预算时提高谨慎性，靠外力提高财政预算水平。

五、结语

滚动预算是目前改革的一个初步可实现的阶段，滚动预算的推行，可以使财政收支更符合经济形势，有利于避免决策的短期化，财政调节的逆周期化。但是，中期预算的编制我们还属于起始阶段，还有许多问题需要解决。积极探索，努力实践，是探索适合我国国情预算管理体制的必由之路。从长远看，政府预算必然是由政府自我约束向公众约束发展过渡的，具有广泛代表性的人大有能力对政府预算行使严格的审查权，才是政府财政预算管理水平提高的最大推动力。

[参 考 文 献]

[1]刘喆.美国联邦政府预算的编制方法及特点[J].财经科学，2006（2）

[2]李红凤.我国财政预算改革制约因素分析[J].湖北经济学院学报（人文社会科学版），2011（3）

[3]白彦锋，叶飞.中期预算：中国模式与国际借鉴[J].经济与管理评论，2013（1）

[4]王桂娟.推进部门滚动预算改革的思路和要点[J].中国财政，2012（14）

[5]财政部国际司.美国财政预算公开情况介绍.[EB/OL].财政部网站http：//www.mof.gov.cn

[责任编辑：王凤娟]endprint