浅谈环保专项资金的管理

潘正军

摘要：当前我国环保专项资金管理存在着绩效审计范围狭隘，项目申报、资金使用管理不规范以及评价体系不完善等问题。本文从制约环保专项资金管理的原因出发，力求为完善现有的监督制约机制，促进环保专项资金的有效监管提供有用借鉴，更好发挥专项资金在保护环境中的积极作用和确保财政资金的有效使用。

关键词：环保 专项资金 管理

一、环保专项资金的理论背景

对于绩效审计的定义，国外有较多的权威解释。《英国国家审计法》：“检查某一组织为履行其职能而使用所掌握资源的经济性、效率性和效果情况”。《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》：“除了合规性审计，还有另一类型的审计，它涉及对公营部门管理的经济性、效率性和效果性的评价，这就是绩效审计”。《政府的机构、计划项目、活动和职责的审计准则》：“绩效审计就是客观地、系统地检查证据，以实现对政府组织、项目、活动和功能进行独立地评价的目标，以便为改善公共责任性，为采用纠正措施的有关各方进行决策以便实施监督提供信息”。国际会计师联合会认为：“绩效审计的目标是向用户提供独立的业绩信息和系统的认定保证”。从上述可以看出，国外认为绩效审计涉及对效率性、效果性和经济性的反面的审计。由于国内对绩效审计的定义与国外类似，认为绩效审计包括被管理单位管理活动的经济性、被审计单位资源利用的效果性以及人力、物力和财力投入和产出的效果性。经济发展的过程当中由于过度的重视以上三个方面，造成了环境的破坏和分配的低效率，因此在公认的绩效审计的评判标准当中，将环保性和公平性作为绩效的标准，即“5E”。

环保专项资金按资金来源和管理渠道，中央财政环境支出资金可以分为中央预算内基建投资、中央财政环境保护专项资金和财政部每年安排给环境保护部的部门预算。

环境保护专项资金绩效审计是在审查和评价相关部门或单位财政环保专项资金财务收支的真实性和合法性的基础上，就其实现经济性、效率性、效果性、环境性和公平性的程度客观地进行评价，提出合理意见和建议，为出台政策法规、理顺体制、健全机制、改进管理提供决策依据，提高资金使用效益，推动相关部门或单位深化经济改革。对自己的绩效审计主要分为项目的设立、资金的分配、使用、管理和后续的治理和考核。

二、环保专项资金相关的研究现状

（一）国外研究现状

国外现阶段对环保专项资金的必要性、评价方法和评价标准进行了大量的研究，认为绩效审计与环境风险、公司的发展机会、审计风险和国家制定标准之间有着密切的关系。

（二）国内研究现状

到2014年10月，环保专项资金绩效审计的研究篇数为280篇，国内现阶段对环保专项资金绩效审计的重视程度不够，研究的质量还有待提升。对于环保专项资金绩效审计的评价体系构建，只要是建立定量的和定性的评价指标，将其分为指导性的和技术性的评价指标，主要的指标来源是按照国家相关的法律法规和被公认的标准。首先，对环保专项资金绩效审计的研究往往与其他环境审计和绩效审计类型的研究混在一起，针对性不强，专门针对环保专项资金绩效审计的研究屈指可数。其次，大多文献都集中于环保专项资金绩效审计的评价体系构建研究，但由于影响环境的因素多种多样，因素的复杂性决定了研究的困难性，研究者所站的角度不同，使用的研究方法不同，选取的指标也是不一样的，目前尚没有一套科学统一的投资项目绩效审计评价指标体系及评价标准，并且缺乏研究绩效审计配套管理措施；再者大多数学者的研究多为规范研究，缺乏实证研究和案例研究，尤其缺乏对我国环保专项资金绩效审计实践现状和问题的调查以及深层次的案例分析。

三、制约环保专项资金管理的原因探索

环保专项资金自1997年成立以来，已经经历了将近20年的历史，但是发展仍不成熟，环保资金在环境保护和治理上没有发挥应有的效益，很多的资金仅仅停留在账面上，没有落到实处。

（一）审计范围狭隘

我国的环境审计仅仅局限于财务审计和合规性审计，当前面临的一个突出“瓶颈”是审计范围通常局限于微观层次，即以特定的环保单位和项目为审计对象，集中于资金运用过程的绩效评价，基本上不涉及宏观、中观层面环保专项资金主管部门对资金的配置活动这一前置环节，导致审计评价只局限在资金的“运行绩效”层面。目前大部分理论一般重视对环境治理和保护的资金真实性和合法性进行审计，而对资金的使用效率和效果的绩效审计相对甚少，特别是对评价指标的关注不够，忽视了资金的“配置绩效”。绩效审计相对而言很少，这与国际环境审计的发展是相脱节的。

（二）项目申报、资金使用上管理不规范

1.在项目立项上，有的项目申报单位采取编造虚假申报资料、多头重复申报和采取弄虚作假、浮夸滥报等办法，虚拟工程项目以套取国家环保专项资金。

2.环保专项资金在使用管理中存在问题，环保专项资金被大量的挪用，环保专项资金管理不善，没有专款专用；某些主管部门以各种名义扣拨专项资金，层层截留，级级揩油或者财政、审计、环保部门应对项目执行情况实行监督检查。

3.资金的分配和使用环节上存在着监管不严、制度不全、重视程度不高以及信息不对称等问题，容易导致环保专项资金被挪用和没有及时或分配不到位等问题。

（三）评价体系不完善

环保专项资金绩效评价指标体系一般设计一级、二级指标，在二级指标下再设置三级分指标对环保专项资金的使用和管理进行评价，而没有经过实际的检验，缺乏可行性；环保专项资金绩效评价个性指标的类别难以界定，难以设计通用的个性指标，一般没有适用于全行业的通用指标，各行各业在指标上各行其政，指标使用范围窄。目前在指标设置上主要是基于经济指标和环境指标，两者在运用上都存在着一定的缺陷，指标设计比较片面。

（四）环保法规规范空缺，监管不到位

国家间环保专项资金分为三部分，分别是自然保护区、农村环境保护和主要污染物（包括减排和空气污染物），对三方面的环保专项资金的申报、划拨、使用和监管均做出了规范，明确了总的指导指南，但是均从宏观从面出发，没有对微观细节之处做出规定和操作指引，总的来说，法律法规存在着以下几个问题：第一，监管主体独立性差；第二，侧重于资金申请的管理，缺乏对于资金的使用和后续的绩效评价；第三，缺乏经济问责制度，验收标准不够明确。

四、加强环保专项资金绩效审计的建议

环保专项资金是环境保护投资的一项重要渠道，是国民经济和社会发展固定资产投资的组成部分，因此做好环保专项资金绩效审计具有重要的意义。

（一）建立健全环保专项资金绩效监管体系

借鉴目前建立的环保专项资金绩效评价方法，如“空间目标”思想构架的基准模型；从财经纪律、分配效率、成本效益等三个角度出发构建各财政支出框架；利用项目决策、项目管理和项目绩效对财政环境保护绩效进行分析评价，加强宣传和培训，贯彻环保绩效理念；设立项目实施效果指标、项目财务评价指标、项目国民经济评价指标和项目社会影响效果等指标，从主观和客观两方面给定权重，使用专家评判或调查问卷等方法进行打分做出审计评价。在这些方法的基础上，建立起一个综合的评价方法，为绩效评价审计提供总的指南和评估体系。由于各行业具有不同的特点和目标，因此在总的指南上按分类指导、分项评估的方法，为每个行业制定不同的评价方法和评价指标，根据不同的分类项目，在每个行业下面分配不一样的指标，以此来建立分级层次体系。

（二）加强环保专项资金管理

建立健全环保专项资金的征收管理办法及责任制度，做到应收尽收、全面、足额、及时征收；专项资金要实行专款专用，环保专项资金的分配和使用，应坚持“突出重点、专款专用、加强管理、注重实效”的原则，做到公开、公平、公正；项目单位应合理有效使用资金，环保专项资金补助的项目应符合国家产业政策和环境政策，实现经济建设与环境保护的和谐和统一，既不为发展而牺牲生态环境，也不为单纯保护环境而放弃发展；既有利于创建一流的生态环境，又促进经济社会健康快速发展。

（三）建立健全环保专项资金监管机制

首先要建立环保资金信息公开披露制度，编制《环境保护专项资金申请指南》，在自己的网站上向社会公开发布；其次，环保资金的申请，项目审核及资金计划的下达和环保资金的拨付都要建立完整的制度体系；最后，环保资金使用的监督管理。项目单位收到环保资金后，应尽快组织项目的实施；项目在实施过程中要严格执行有关财务规章制度、招投标管理规定，科学、合理、有效地安排和使用资金。

（四）明确投资主体的责任，落实环境目标

落实环境目标，资金是保障。必须基于政府与市场、中央与地方之间的环境保护事权划分，明确各类主体的环境保护资金责任。在各类主体中，企业的污染治理责任是相对明确的，但企业是否真正承担起治理投资的责任，则取决于政府的强制力和引导政策。必须通过足够的投入建立起政府的环境监管能力，辅之以政府资金和政策的引导作用，才能确保企业发展的同时不欠环境账。政府的环境保护责任，应当遵循“一级政府、一级事权、一级财权、一级权益”的原则，政府环境事权的管辖范围应当与环境问题的影响范围相对应。

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（作者单位：云南省公路开发投资有限责任公司）