改革我国财政专项转移支付制度的思考

专项转移支付是我国转移支付体系的重要组成部分，在国民经济发展中发挥着重要的作用。但由于近年来专项转移支付存在的项目小散碎、分配不透明、管理不规范等问题，在促进经济社会发展的同时也出现了难以形成资金合力，容易导致寻租腐败等一系列问题，成为今后转移支付改革的主要对象。结合我国2014年《预算法》修正案和《深化财税体制改革总体方案》的推出，对改革完善专项转移支付制度进行探索。

一、专项转移支付制度的概述

专项转移支付有其明确的特点和指向性，对经济社会发展起到了重要作用。从1994年分税制改革后，我国对专项转移支付制度一直处于动态的调整和完善中。

（一）当前的制度体系

1994年分税制改革后，中央对地方财力补助方式分为税收返还和转移支付。其中：中央对地方的转移支付，分为一般性转移支付和专项转移支付两类。一般性转移支付是指中央政府对有财力缺口的地方政府（主要是中西部地区），按照规范的办法给予的补助。包括均衡性转移支付、民族地区转移支付、农村税费改革转移支付、调整工资转移支付以及义务教育转移支付等，地方政府可以按照相关规定统筹安排和使用。专项转移支付是指中央政府对承担委托事务、共同事务的地方政府，给予的具有指定用途的资金补助，以及对应由下级政府承担的事务，给予的具有指定用途的奖励或补助。主要用于教育、社会保障、农业等方面。

（二）专项转移支付制度的特点

第一，专项转移支付有明确的目标，是为了实现中央特定的宏观政策意图，与地方政府合作提供跨区域的公共产品和公共服务，促进特定地区的经济发展等。第二，专项转移支付是一种有条件的补助，转移支付方政府要求接收方政府必须达到一定的标准和条件才能得到相关的转移支付。第三，大部分专项转移支付要求接收方进行资金配套，由于共同承担公共服务提供的职能，中央政府一般要求地方政府匹配一定额度的专项资金共同投入。第四，专项转移支付要求专款专用，由于专项转移支付是为了实现中央特定的宏观调控和经济发展战略目标，与地方政府合作的项目也是具有针对性的，与一般性转移支付用于均衡地区间财力差距的功能不同，在资金的管理和使用上要严格执行转移方政府的有关规定。这种针对性决定了专项转移支付必须做到专款专用，不能挪用、截留，也不能用于其他方面。

（三）专项转移支付和一般性转移支付规模对比

近年来，中央一般性转移支付所占比例逐渐提高：2011年，中央对地方转移支付34881.33亿元，其中：一般性转移支付18311.34亿元，占52.5%；专项转移支付16569.99亿元，占47.5%；专项转移支付占转移支付总额的比重比2010年降低4.1个百分点。2012年，中央对地方转移支付40283.64亿元，其中：一般性转移支付21471.18亿元，占53.3%；专项转移支付18812.46亿元，占46.7%；专项转移支付占转移支付总额的比重比2011年降低0.8个百分点。在2013年中央预算草案中，中央对地方转移支付43804.21亿元，其中：一般性转移支付24538.35亿元，占56%；专项转移支付19265.86亿元，占44%；专项转移支付占转移支付总额的比重比2012年降低2.7个百分点。

2011-2013年中央专项转移支付情况 单位：亿元

（四）中央规范专项转移支付制度已采取的举措

近年来，中央财政专项转移支付制度进一步规范。一是调整和完善财政转移支付结构。加大一般性转移支付力度，清理整合专项转移支付项目，将需要在较长时期内安排补助经费、且数额相对固定的项目，划转列入一般性转移支付，提高一般性转移支付的规模和比例。二是加快财政转移支付法制建设。针对政府间转移支付的法制建设滞后、转移支付补助资金的使用及管理缺乏有效约束和效益评估的问题，通过立法规范完善财政转移支付资金，促进资金分配更加公平、合理、规范、高效。

二、专项转移支付制度存在的问题

虽然专项转移支付增强了地方政府的财力，但由于要求资金配套、审批权力固化等问题的存在，专项转移支付制度对地方政府形成一定的负担，产生了效率低下等问题。

（一）专项资金大都需要地方配套，产生“增加负担”问题

专项转移支付资金是中央政府对承担委托事务、共同事务的地方政府，给予的具有指定用途的资金补助，为了调动地方政府的积极性，往往要求地方配套，有的项目地方资金配套比例还远远大于中央资金，给地方政府特别是财力薄弱的地方政府增加的负担，甚至有的地区反映“上面给了一块砖，要求下面盖一座楼”。地方政府面临两难局面：一方面，如果不配套就难以争取到资金，该项事业发展会落后于其他地区；另一方面，如果配套将会占据大量自有财力，影响到本地区其他急需投入的事项。

（二）资金投向竞争性领域，产生“政府越位”问题

部分专项转移支付资金投向竞争性领域，政府这只“有形的手”干扰了市场这只“无形的手”，不利于发挥市场在资源配置中的决定性作用，有违公平市场秩序的建立与维护。例如在重点产业发展、龙头企业支持、示范园区建设、技术推广应用等扶持对象中，专项转移支付政策设计，可能使少数实力雄厚、政府背景深厚的企业或市场主体受益，赢得发展优势。这种支持模式，虽然在短期内有利于相关企业、相关产业的较快发展，但其弊端也是明显的。不仅容易造成享受财政政策支持的扶持对象一家独大，形成政策性市场垄断地位，破坏公平市场环境，而且容易诱使企业扶持对象专心谋求政策支持，忽视主业发展。

（三）主管部门权利固化，产生“跑部钱进”问题

部分专项主管部门拥有专项转移支付资金的二次分配权，这种二次分配权不仅具有较大的自由裁量权，而且容易固化，可能导致项目单位“跑部钱进”争取资金。由于为发挥专项转移支付的政策效益，部委等部门制定了扶持的条件、标准、办法等具体扶持标准和办法，并掌握着最终解释权。由此，很多作为宏观调控部门的相关部委实际上越位承担了微观项目审批权限，掌握着申报项目的生死和资金分配的规模。这些“权力”部门自然成为申报单位争相拉拢、争取的对象。现实中，有的项目申请和资金下达环节多、标准杂、周期长，部分主管部门的工作人员利用专项转移支付资金进行权力寻租，诱发腐败的问题屡见不鲜。

（四）项目过多，资金分散，产生“撒胡椒面”问题

近年来，专项转移支付资金总体规模不断扩大，但由于投入项目散、资金渠道多，导致转移支付资金零敲碎打、“撒胡椒面”现象突出，使用效益低、监督管理难。同时，有些项目可能在多个部委安排的资金中都有所支持，甚至项目建设内容存在重复，这种问题不仅浪费宝贵的财政资金，而且容易导致项目单位钻政策空子，通过多头重复申报，骗取财政资金。

（五）不列入年初批复，产生“脱离监督”问题

目前，专项转移支付资金的标准和额度下达地方的时间较晚，年中追加预算占相当大的比例。因专项转移支付审批权限在中央，地方政府无法事先预计资金到位情况，一般很难将其列入年初本级的部门预算，因此无法经过地方人代会审议和监督。这种现状容易导致专项转移支付资金体外运行，脱离监管，不利于财政资金的规范使用和安全运行。

三、国际、国内的改革经验借鉴

（一）国际经验借鉴

从发达国家的财政体制经验来看，不论联邦制或单一制通常都会实施专项转移支付。一方面，地区间发展总是有差距的，横向失衡在国际上也是普遍的现象，需要转移支付进行平衡；另一方面，为保障实现中央政府的政策意图，加强中央政府的宏观调控，也需要采用转移支付。

美国专项转移支付占转移支付总额的87%，专项拨款州政府得2/3，地方政府得1/3，专项转移支付的目标主要是解决贫困率和失业率问题。美国的财政转移支付主要是专项转移支付，是因为美国是联邦制，在分税制下联邦、州、地方三级政府都有明确的事权和财权，各级政府都有独立的预算和独立的税收体系，有权依法设置税种、税率和征管体系，具有相对稳定的收入来源，保障事权与财力相匹配。地方政府不依靠联邦政府的转移支付过日子，使联邦政府的专项拨款具有了较强的针对性和可操作性。

其他国家，例如澳大利亚专项转移支付占总额的47%，日本占43%，印度占40.7%，瑞士专项转移支付占68.5%。法国1975年就建立转移支付制度，初期也以专项补助为主，从20世纪80年代开始增加了一般性补助。

（二）国内改革实践

浙江经验：浙江省2009年制定并公布了《关于清理整合和规范财政专项资金管理的意见》，改革内容主要包括 ：整合归并现有专项拨款项目，对于支持方向、扶持对象和用途相同或相近的项目，予以归并和整合。归并整合后的专项拨款取消按项目申报和审批的资金分配方式，改为按因素法分配资金。资金的用途范围扩大，在指定公共服务范围内，地方政府可自主安排项目，而上级财政部门不再指定具体项目。浙江省将改革之后的转移支付项目称为“专项性一般转移支付”。

中央涉农专项资金改革：2013年，财政部印发了《关于黑龙江省“两大平原”现代农业综合配套改革试验区涉农资金整合的意见》，开始在黑龙江省“两大平原”实施涉农专项资金改革试点，除对特定人群的补贴资金、救灾资金外，将中央财政安排的涉农77项资金归并整合为农业生产发展、农村社会发展、扶贫开发3大类，允许黑龙江省在3大类资金内部适当调剂、统筹安排使用涉农资金，突破了具体项目资金用途的限制。

四、改革总体思路

（一）专项转移支付的改革目标

按照《预算法》修正案和《深化财税体制改革总体方案》，改革目标应设定为：国家实行财政转移支付制度，财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。完善一般性转移支付稳定增长机制，逐步提高一般性转移支付所占比重；对专项转移支付进行清理、整合、规范，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，同时严格控制新增项目和资金规模；建立专项转移支付定期评估和退出机制。

（二）专项转移支付的改革路径选择

根据国内外的实践经验和我国当前实际情况，建议构建“分类拨款”的制度框架。“分类拨款”是介于专项转移支付与一般性转移支付中间地带的一种模式，没有完全取消专项转移支付指定的用途范围，而是在一定程度上放宽限制，尽可能减少按项目申报和审批分配资金，改为按因素法分配，增加资金分配的透明性。从部分省市的实践来看，既不能完全取消专项转移支付，又不能对使用范围限制过于细致，“分类拨款”更适合目前我国的实际。实施分类后的专项转移支付应重点实现三方面意图：一是各地区突发和重大事项，例如地震雪灾、洪水大旱等自然灾害救助，二是跨区域基础设施、公共性和基础性产业科研等，三是区域内公共服务均等化事项，例如教育、医疗卫生、社会保障、新农村建设等。

五、改革的具体完善步骤

2014年7月，中央《深化财税体制改革总体方案》提出：“合理划分政府间事权和支出责任，促进权力和责任、办事和花钱相统一，建立事权和支出责任相适应的制度”。按照这样的改革思路，建议通过“明确投向、优化结构、创新方式、精简环节、强化监管、突出绩效”六个步骤，完善财政专项转移支付制度。

（一）明确投向

厘清政府与市场的边界关系。要把发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用统筹起来。在充分发挥市场作用的同时，财政资金要更好地找准位、防越位、补缺位。要以坚持财政资金的公共性、公益性，逐步减少、取消竞争性领域的财政投入，严格控制引导类、补助类资金规模，特别是产业类专项资金投入，重点做强做大市场基础和维护公平市场秩序为目标。坚持财政支出重点投向“市场失灵”和社会公共需要的领域，例如生态环境、义务教育、公共卫生等公共事务和公益领域，合理界定财政支出范围，充分发挥公共财政的基础性、公益性作用。按照现代政府间关系的经验，遵循外部性、信息复杂性和激励相容“三原则”科学划分中央与地方事权。依据事权界定各级政府支出责任，再依据支出责任确定财力。在地方政府的自有收入同支出责任存在缺口时，中央政府给予补足，实现地方政府“财力与支出责任相匹配”。

（二）优化结构

适当扩大一般性转移支付的规模和比例。借鉴国内外转移支付的相关经验，建议在提高一般性转移支付比例的基础上，建立专项转移支付资金的设立、调整和退出的动态机制，增强专项转移支付的针对性和活力，同时降低或减少地方资金配套的要求。专项资金设立应体现阶段性目标，任务完成后到期就不再安排。对已经不符合经济社会发展要求、使用效益低下或发现明显违规问题的专项资金，坚决予以撤销，将财力调整用于其他方面。应当转变专项转移支付资金设置过细、种类过多的现状，将职能相近主管部门管理的资金合并，将支持内容类似的资金合并，建立起覆盖面广、资金额大、支持方向明确而支持内容灵活的大类专项转移支付。整合归并专项资金可能触及相关部门利益，应采用由易到难、由简到繁、由增量到存量的顺序逐步有序推开。

（三）创新方式

以“因素分配”替代“基数分配”。参照一般性转移支付的管理方式，中央将部分专项转移支付资金实施因素法分配，将财力与事权相匹配，共同下放到地方政府，发挥地方政府的积极性和主动性。分配因素可参考地方因素现状、业务工作量、地方财力状况、工作绩效考评情况等。以“备案管理”替代“项目审批”。专项转移支付资金采用因素法下达到地方后，地方政府制定具有约束性的事业发展规划，建立三年滚动项目库。对具体项目的选择，由地方政府根据区域实际需求，提出项目立项计划，通过地方人代会审查后，报中央备案后实施，增强地方政府项目安排的自主性和针对性。以“购买服务”替代“政府直投”。对专项转移支付资金中支持产业发展的项目，在合理控制规模的同时应优化其支持方式，建议将政府直接投入和财政无偿补助的方式逐步转变为有偿使用的方式，通过财政资金“有进有退”，结合市场机制给予扶持。引导、鼓励地方政府运用政府购买服务、BOT模式、PPP公私合营、建立产业引导基金等做法，发挥财政资金的撬动作用，提高财政资金使用效益。

（四）精简环节

将专项转移支付资金管理过程精简为以下四个环节：

一是中央提前告知预算（当年8月至9月）。中央采用因素分配方法，将下一年度专项转移支付资金的具体额度提前告知地方，并将专项转移支付资金管理的要求、年度需完成的目标、考核评定的标准等事项一并告知。

二是地方确定具体项目报中央备案（当年9月至次年1月）。得到提前告知预算后，地方政府根据要求拟定专项转移支付资金项目，报次年1月地方人代会批准。经过地方人代会批准的预算正式生效，提前下达专项转移支付资金项目报中央备案。

四是地方组织项目实施（次年1月开始至年底）。专项转移支付资金报中央备案后，地方政府开始组织、管理具体项目的实施，按用途列报相应的支出科目，及时按项目计划和进度拨付资金，确保项目按期完成。

五是中央绩效评价和监督检查（次年5月至8月）。中央根据专项转移支付资金的使用管理规定和年度工作任务，设置绩效考核指标和监督检查事项，对地方实施开展效果评价和监督检查，作为下一年度资金安排的考虑因素。

（五）强化监管

下放具体项目的审批权限到地方后，财政部和其他相关项目主管部门应积极转变职能，主动从负责项目审批转变为加强资金监管，重点加强对专项转移支付资金的流程监管，确保下放的专项转移支付资金支出能够依法合规。一是应完善资金监管机制。通过建立直达基层的授权支付账户，加强国库集中支付制度管理，实时监控财政资金流向；二是强化项目可行性研究报告、实施方案等资料的备案工作，增强项目设计的严肃性，严控地方随意安排和变更项目；三是积极运用项目报账制等监督管理办法，增强资金监管的效力，严格规范项目支出范围，确保资金专款专用；四是加强资金监管结果的运用，对不按规定范围和方向使用资金、项目财务管理混乱的地方，中央财政应扣回适当比例的当年下达资金，并作为下一年度该类资金分配的扣减因素。

（六）突出绩效

发挥专项转移支付功能、实现特定政策效果应增强绩效评价工作的力度和水平，实施全过程绩效评价，增强绩效评价对专项转移支付安排指导和服务的能力。一是应建立优化绩效评价指标体系，中央各相关职能部门要根据设定的政策目标，发挥自身宏观管理的优势，借助专业力量建立起科学的绩效指标体系；二是增强项目建设期的绩效管理，在资金分配下达后，中央各相关部门应及时跟进，加强组织对转移支付资金支持项目、资金使用的绩效评价，扩大绩效覆盖面、提高绩效数据的精准度；三是完善项目的长期绩效管理，针对生态、环保等周期长、见效慢的公共领域，应积极开展长期绩效评价，科学评估此类专项转移支付的长期效益；四是增强绩效结果对专项转移支付调整的指导作用，应当根据国家针对各类专项转移支付所设定的目标、专项转移支付实施下各项事业发展指标的完成情况，综合评价各类专项转移支付目标的实现程度，并据此调整该类专项转移支付的规模或去留，建立起科学的动态专项转移支付调整机制。

[1]赵云旗.专项转移支付制度改革中有关问题研究.财会研究,2014（1）.

[2]薛莲.政府间财政转移支付制度立法问题研宪.西南财经大学硕士论文,2006.

[3]孙开.专项转移支付现状考察与管理方式优化.财政研究,2010（8）.