知识产权“两法衔接”机制的立法完善

陈 波

（陕西省社会科学院 政法所， 陕西 西安 710065）

知识产权“两法衔接”机制的立法完善

陈 波

（陕西省社会科学院 政法所， 陕西 西安 710065）

完善立法是增强知识产权行政执法与刑事司法衔接的前提与基础。通过对现有知识产权两法衔接法律制度进行分析归纳，可以发现相关法律制度虽初具规模，但是仍然存在政出多头、内容冲突、效力等级低、体系不健全等问题。由此提出需要从更新立法理念、整合立法资源、加强人大立法、加快法律清理、强化对法律实施的监督等方面予以完善。

知识产权;行政执法;刑事司法;衔接机制

行政执法与刑事司法并行保护是知识产权公力救济的基本模式。它符合知识产权“正由传统意义上的私权蜕变为一种私权公权化的权利”之发展趋势[1]，表明“知识产权制度在保护知识产权人的专有权的同时,更加注重保障知识产权的社会公共利益的实现”[2]，同时，也是我国自改革开放以来保护知识产权的传统做法。经过三十余年的发展，“双轨制”并行保护模式通过有效发挥行政和司法机关各自优势，有力打击了知识产权违法犯罪行为，形成对知识产权违法犯罪行为的高压态势。但在实践中也存在“立法混乱、管辖重叠、地方保护主义与腐败的干扰等问题”等不良倾向而导致衔接不畅的情形[3]。本文通过审视知识产权行政执法与刑事司法衔接机制的立法现状，指出其中存在的缺陷并思考健全立法的途径，希望以此能对加强我国知识产权两法衔接机制乃至整个知识产权保护工作有所助益。

一、知识产权“两法衔接”的内涵及必要性

从规范公权力和实现公权力对社会治理效果而言，加强“两法衔接”是对行政执法与刑事司法的普遍要求，但就知识产权保护来讲，“两法衔接”还有其独特的内涵。

（一）知识产权“两法衔接”的内涵

1．当前学界关于知识产权“两法衔接”内涵的认识

目前，学界对知识产权“两法衔接”尚未形成较为权威的定义。多数研究成果普遍认为“两法衔接”是指知识产权行政机关在执法时若发现有涉嫌犯罪的行为需要依据法律规定向司法机关移送。当然，在具体表述中又有不同的侧重点。有些观点侧重于从行政执法和刑事司法两种公权力之间的的平衡与协作角度界定知识产权两法衔接，认为“两法衔接”指的是涉嫌犯罪的行为如何在行政权体系和司法权体系之间平稳有序地过渡”[3]，或者是指“有关部门在查处知识产权犯罪过程中，各司其职，相互配合、相互制约，依法追究涉嫌知识产权犯罪人员的刑事责任的办案协作制度”[4]；另有些观点则侧重于对知识产权刑事犯罪的识别和追诉角度研究两法衔接，认为“其核心内容在于将行政执法过程中超越行政执法范畴、涉嫌构成犯罪的知识产权案件从一般行政执法程序中分流出来，由公安机关立案进行刑事侦查，再汇集到检察机关进行审查，最后由其决定是否提起公诉”[5]，或者说“是在知识产权行政执法和司法活动中针对可能要追究刑事责任的案件所采取的动态移送流程和案情反馈机理”[6]。

显然，学者们对“两法衔接”的内容虽表示有所差异，但基本都是以规范行政执法为出发点，并且以加强对知识产权违法犯罪行为的打击为主要目的。

2. 本文对知识产权“两法衔接”的界定

（1）知识产权“两法衔接”的特点

与一般的人身权利和财产权利不同，知识产权具有较为独特的属性与特征。首先，知识产权存在的正当性不仅在于知识产品是权利人所创造的劳动产品因而应当予以保护，更在于它是权利人与其他社会成员的契约，根据此契约权利人可以享有一定期限的垄断权利，由此激发权利人和社会公众更大的创新热情，所以激励创新是保护知识产权的重要目的之一；其次，知识产权的客体即知识产品是一种智力成果，具有非物质性的属性，知识产权所有人无法通过象物权那样的占有来实现对知识产品的权利，这就加大了知识产品与权利人相分离的风险；再次，知识产品还具有公共产品的特征，可以为不特定多数人同时共享使用，其中的“搭便车”行为虽不会造成知识产品有形的损耗，但减损了权利人的合法利益；最后，知识产品本身是科学技术或者文化符号信息，具有较强的专业性。“这种专业性不仅仅在于许多知识产权案件都有可能涉及技术问题，还在于其具有比一般技术问题更复杂的法律特殊性。而这种与技术相关的法律特殊性是非经专业训练的法官所无法准确理解与把握的。”[7]知识产权上述特征决定了知识产权“两法衔接”具有不同于其他领域“两法衔接”的特点：

第一，知识产权“两法衔接”的目标更为多元。其他领域的两法衔接，如医疗卫生、食品药品、烟草等领域，主要是以打击违法犯罪为主要目的。但是，保护知识产权的目的除了打击犯罪、保护权利人合法权利之外，还在于激励创新以及实现公益与私权的平衡等。特别是在当前中央提出实施“创新驱动发展战略”的背景下，激励创新也就成为完善知识产权两法衔接机制必须应对的问题。

第二，知识产权“两法衔接”的专业性更强。知识产品的非物质性特征使得侵犯知识产权的形式也更加隐蔽和多样，对侵权数额及造成损失的计算也更为复杂，这对完善知识产权“两法衔接”机制提出了更高的要求。

（2）本文对知识产权“两法衔接”内涵的界定

本文认为知识产权“两法衔接”是指知识产权行政管理机关与司法机关之间就知识产权违法行为在涉嫌构成犯罪需要追究刑事责任或虽不构成犯罪但需要依法追究行政责任时，由知识产权行政管理机关将涉嫌犯罪行为依法移交给司法机关，由司法机关对该行为履行刑事追诉程序，或者对刑事诉讼中不构成犯罪但涉嫌需要给予行政处罚的行为，由司法机关依法向有关知识产权行政管理机关移送并由知识产权行政管理机关对该行为履行行政处罚程序的活动。所以，两法衔接机制是知识产权行政机关和司法机关之间就打击知识产权违法犯罪活动的一种办案协作机制。

（二）加强知识产权“两法衔接”的必要性

知识产权两法衔接是知识产权保护的重要内容，是完善知识产权保护链条的重要环节。知识产权两法衔接机制的不断完善，能够整合知识产权保护领域的公共资源，加强知识产权保护力度，推进知识产权战略顺利实施，提升国家与地方社会的创新能力与核心竞争力。具体来说，主要体现在以下方面：

1.有助于打造无缝链接的知识产权保护体系

知识产权两法衔接是为了完善公权力对违法犯罪行为的责任追究与处罚，最大限度实现知识产权保护功能。目前我国的知识产权保护体系中，不仅行政保护与司法保护相互独立，即使在行政保护内部，专利、商标、版权、商业秘密、植物新品种领域的知识产权行政执法工作分别由不同行政机关来实施。这一方面固然细化了知识产权保护工作，满足了知识产权执法专业化、精细化要求，另一方面也造成保护资源分散，形成行政执法与刑事司法之间、不同行政执法机关之间的知识产权保护衔接不足等问题。所以，加强知识产权保护力度，首先要整合知识产权保护力量，形成知识产权保护合力。如果将知识产权行政执法视为一个包含着众多执法部门的横向联合，那么知识产权刑事司法程序就是一个包含公检法在内的纵向追诉链条。正因如此，我们认为加强知识产权保护工作就是要编制好一张由行政执法部门组成的纬线与刑事司法部门组成的经线所形成的保护网络体系，实现网络中不同节点之间的无缝链接。

2.有助于推动知识产权法治建设进程

健全知识产权两法衔接机制，是推动知识产权法治建设的重要内容。首先，知识产权两法衔接机制的健全，为行政执法与刑事司法之间互相移送案件提供了法律依据，完善了知识产权法律保护体系；其次，知识产权两法衔接机制的健全，有助于推进依法行政，提升知识产权行政机关的执法能力；再次，健全知识产权两法衔接机制，有助于实现刑事司法公正，发挥司法机关在协同打击知识产权违法活动中的重要作用；最后，健全知识产权两法衔接机制，需要强化法律监督，从而使知识产权行政执法与刑事司法接受各方面的监督，进而推动知识产权法治建设进程。

3.有助于推进创新型国家快速发展

党中央和国务院制定了《国家知识产权战略纲要》及其他一系列政策法规，将知识产权战略作为国家发展的重要战略之一，并将创造、运用、保护、管理作为国家知识产权战略体系的重要内容。知识产权保护无疑居于核心地位，知识产权保护是实施知识产权战略的重要内容与基本前提，离开了保护这一重要内容，知识产权创造就失去动力之源，知识产权运用、管理更无从谈起，甚至知识产权制度存在的意义与价值也会荡然无存。两法衔接机制的建立健全，不仅会直接推动知识产权保护工作的广泛开展，也会对知识产权创造、运用、管理产生积极影响。一方面，两法衔接机制的建立健全，净化了知识产权运行的社会环境，为知识产权创造、运用、管理提供了良好的外部条件。另一方面，知识产权创造、运用、管理中存在的问题，需要通过知识产权保护工作得以解决，如知识产权创造中的权益划分、知识产权运用中的融资担保、知识产权管理服务中的维权救助等。建立健全两法衔接机制，加强知识产权保护，可以在一定程度上降低知识产权创造、运用、管理中发生问题的风险。

二、知识产权“两法衔接”的立法现状及其缺陷

（一）知识产权“两法衔接”的立法现状

1996年，《中华人民共和国行政处罚法》首次以法律文件形式规定了“违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任”。2000年，公安部、国家工商行政管理总局、国家知识产权局联合发布了《关于在查处侵犯知识产权违法犯罪案件工作中加强协作配合的通知》（公通字[2000]88号）。该文件首次对知识产权行政执法与刑事司法的衔接配合做出规定，指出“各级公安机关、工商行政管理机关、专利工作管理部门在打击侵犯知识产权违法犯罪活动工作中，应进一步加强协作配合，充分发挥各自在打击工作上的优势，在侦办大要案件时，要适时采取联合行动，形成打击合力，严厉打击此类违法犯罪活动”。2001年，国务院制定了《行政机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，对行政机关向司法机关移送涉嫌犯罪行为作出了较为详细的制度设计。之后，国务院、最高检、最高法、国家有关部委等部门以及各级地方政府等都纷纷制定或者联合发布了一大批关于建立健全知识产权两法衔接的法规、规章、司法解释及其他规范性法律文件，这为我国知识产权两法衔接机制的运行提供了坚实的制度基础。截至本文写作时为止，已搜集到涉及知识产权两法衔接的法律法规和规章类文件已有27部之多。从立法内容而言，主要包括以下方面：

1.知识产权“两法衔接”中的移送主体

所谓移送主体是指由哪个机构启动移送程序，将工作中所涉及的案件向其他机构移送。这主要包括知识产权行政执法机关与刑事司法机关。目前的立法对行政机关发现涉嫌犯罪行为需要向司法机关移送的规定较多，而对司法机关发现的不需要追究刑事犯罪但涉嫌行政处罚而需要向行政机关移送的规定较少。

有些法规对“两法衔接”中的行政机关范围做了界定。如《行政机关移送涉嫌犯罪案件规定》第2条明确指出：该规定中的行政执法机关，主要是指依照法律法规或者规章规定，对于破坏社会主义市场经济秩序等违法行为具有行政处罚权的行政机关，以及依据法律法规授权具有管理公共事务职能并在授权范围内能实施行政处罚的社会组织。就知识产权领域而言，对侵犯专利、商标、版权、商业秘密等违法行为具有行政处罚权的行政执法机关，即知识产权局、工商局、版权局、海关、文化、质检、工信以及农林等具体部门如果发现涉嫌知识产权犯罪的行为都有向司法机关移送的法律义务。

相较而言，目前立法文件对司法机关发现不需追究刑事责任但涉嫌行政处罚的行为如何向行政机关移送缺乏明确和统一规定。有极少数法律文件，如最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部联合颁布的《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》中仅对公安机关需要向行政执法机关移送“经审查没有犯罪事实，或在立案后认为犯罪情节显著轻微而不需追究刑事责任，但依法应追究行政责任的违法行为”。该文件还指出：“公安机关应及时将案件移送至行政执法机关，由有关行政机关做出处理，并将处理结果书面告知公安机关和人民检察院。”

需要注意的是，在两法衔接中公安机关一般被视为承担犯罪侦查职能的司法机关，因此在立法中常被排除在行政机关的范围之外。但这不仅忽视了公安机关还是承担着社会管理职能的行政机关，而且在知识产权执法实践中公安机关常常作为联合执法主体出现。于是，笼统地将公安机关作为司法机关并不合适。现有立法文件对公安机关在“两法衔接”中的地位也认识模糊甚至混乱，如公安部分别与国家知识产权局、国家工商局、国家版权局分别就专利、商标和版权行政执法与司法衔接配合的法律文件中，所规定的主管部门并不一致。就专利、商标而言，是由公安部的经侦部门负责与专利和商标行政执法机关衔接，而对版权的“两法衔接”则是由“公安部治安管理局”负责。显然，就版权两法衔接而言，很难说是行政执法与刑事司法的衔接。

2.知识产权“两法衔接”中的移送对象

知识产权两法衔接中的移送对象是指行政执法机关向司法机关或者后者向前者移送的内容，对此现有立法规定比较混乱。有的文件规定需移送涉嫌犯罪案件，有些则规定移送涉嫌犯罪的案件线索，还有些文件则将二者都加以规定。如《关于在打击侵犯著作权违法犯罪工作中加强衔接配合的暂行规定》就要求著作权行政执法机关在向司法机关移送涉嫌著作权犯罪行为时“先移送案件线索，在公安司法机关决定立案后，再移送涉嫌犯罪的案件”。

有少数法律文件对司法机关向行政执法机关移送涉嫌追究行政责任的行为做了简要规定，如上述《关于在打击侵犯著作权违法犯罪工作中加强衔接配合的暂行规定》就要求公安司法机关先向相关著作权行政执法机关通报违法案件线索，由著作权行政执法机关依法审查所通报的案件线索，若认为存在侵犯行政违法事实并且依法决定立案的，著作权行政执法机关书面通知通报案件线索的公安机关。比较遗憾的是，上述规定仅是对著作权领域两法衔接的规定，而缺乏对整个知识产权领域中司法机关向行政机关移送涉嫌追究行政责任的规定。

3.知识产权“两法衔接”中的移送程序

目前对知识产权两法衔接中移送程序的规定主要有三个方面：其一是关于行政机关发现涉嫌犯罪向公安司法机关移送时的程序；其二是公安司法机关接收行政机关移涉嫌犯罪行为的程序；其三是公安司法机关不接收涉嫌犯罪案件或案件线索时行政机关的异议程序。对上述第一个移送程序规定的法律文件较多，而对于第二、第三个方面的规定非常少。即使如此，现有法律文件对移送程序规定有很多不一致的地方。如就知识产权行政执法机关在向公安司法机关通知或通报涉嫌知识产权犯罪线索方面，各法律文件规定就有很大差异。《公安部和海关总署关于加强知识产权执法协作的暂行规定》对于海关向公安机关通报侵权嫌疑货物或者物品的情况要求海关机关“原则上应当采取书面形式。如情况紧急，也可予以口头通报”，而公安部和国家工商总局联合颁发的《关于在打击侵犯商标专用权违法犯罪工作中加强衔接配合的暂行规定》中规定“工商行政管理机关在执法过程中，发现重大侵犯商标专用权案件线索，应当及时通报同级公安机关”，至于是口头还是书面则没有明确规定。国家知识产权局与公安部制定的《关于建立协作配合机制共同加强知识产权保护工作的通知》则规定各地知识产权局“在工作或对外磋商谈判中接收的涉嫌侵犯知识产权犯罪案件线索，应上报有关行政执法部门后，及时移送给有管辖权的公安机关”。

4.知识产权“两法衔接”中的移送材料

知识产权“两法衔接”中移送材料的规定有两个特点：一是绝大多数法规缺乏对司法机关向行政机关移送材料的规定；二是对行政执法机关移送材料的规定非常混乱，无论移送材料的内容、时间还是目的（作为案件证明材料或者案件线索证明材料）都不统一。如《关于加强工商行政执法与刑事司法衔接配合工作若干问题的意见》第1条规定：“工商机关应当向公安机关提供涉嫌犯罪案件移送书、案件情况调查报告、涉案物品清单、有关检验报告或者鉴定意见等案件的全部材料。”而《关于在打击侵犯著作权违法犯罪工作中加强衔接配合的暂行规定》第6条则规定：“版权执法机关应当移送“案件（线索）通报函；涉嫌犯罪案件情况的认定调查报告；侵权复制品样品材料；侵权证明材料；其他有关材料。”

现有规定之所以不一致，一方面是由于对移送对象没有界定清楚，是移送整个案件的证明材料还是仅移送案件线索的证明材料，这二者差别很大；另一方面是由于不同工作部门，如专利、商标、版权各自业务范围不同，移送材料也就有所差异。但就加强知识产权工作的法治化而言，在知识产权领域内对两法衔接中的移送材料做统一规定还是非常必要的。

5.知识产权“两法衔接”中的法律监督

从监督主体和监督行为的法律性质而言，现有立法规定了三种法律监督方式。

（1）行政监督

两法衔接中的行政监督是对行政机关应当移送涉嫌犯罪行为的监督。监督主体主要是上级行政机关、本级行政机关或上级政府以及本级监察机关。如《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件规定》中的第16条：“对行政执法机关逾期不向公安机关移送案件的情形，本级或上级人民政府，或者实行垂直管理的上级行政执法机关，应责令该行政机关限期移送。”又如《关于加强工商行政执法与刑事司法衔接配合工作若干问题的意见》对商标执法中两法衔接的监督也规定：“对于工商机关不移送或者逾期未移送涉嫌犯罪案件等问题，公安、工商机关可以协商或者提请上级机关协调解决”，再如《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》第13条规定：“监察机关依法对行政执法机关查处违法案件和移送涉嫌犯罪案件工作进行监督，发现违纪、违法问题的，依照有关规定进行处理。发现涉嫌职务犯罪的，应当及时移送人民检察院。”

（2）检察监督

检察监督有两个方面：其一是对公安司法机关的立案监督；其二是对行政机关移送涉嫌犯罪行为进行监督。如《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》的第14条就规定：“人民检察院依法对行政机关移送涉嫌犯罪案件的行为实施监督，若发现行政执法人员徇私舞弊，对依法应当移送的涉嫌犯罪案件不移送，情节严重，构成犯罪的，应当依照刑法有关的规定追究其刑事责任。”

（3）社会力量的监督

除上述行政与检察监督外，现行法律中还规定了社会力量对知识产权两法衔接中不合法行为的监督。如国务院颁布的《行政机关移送涉嫌犯罪案件规定》的第14条就规定：“对行政机关应当向公安机关移送涉嫌犯罪行为但不移送的，任何单位和个人都有权向人民检察院、行政监察机关或上级行政机关举报”。

6.信息共享机制的建立与完善

信息共享机制的建立是推进知识产权两法衔接的重要途径。早在2001年，公安部《关于贯彻落实国务院〈行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定〉加强案件受理、立案工作有关事项的通知》就指出：“有条件的地方要把案件受理、立案信息与经济犯罪案件信息系统建设有机结合起来。”这里首次提出信息共享的思想，但主要是在公安机关内部实施。2004年最高检等部门联合颁发《关于加强行政执法机关、公安机关和人民检察院工作联系的意见》则首次提出要建立两法衔接的信息共享机制， 2008年国家知识产权与公安部联合制定《关于建立协作配合机制共同加强知识产权保护工作的通知》进一步指出要逐步实现各部门立法、执法信息和业务工作数据的共享，推动建立相互间违法犯罪信息的共享平台和“绿色通道”。显然，建设信息共享平台可以为行政执法机关与刑事司法机关搭建便捷、高效的信息沟通渠道，是提高执法透明度，促进相关执法、司法信息共享的硬件措施。通过建立和完善信息共享平台可以强化对执法办案的指导和监督，规范案件移送、立案受理等一系列工作，从而进一步加强和健全知识产权两法衔接机制，形成打击侵权假冒工作合力。

从上面分析可以看出，我国知识产权两法衔接立法工作经历了从无到有、从单一到不断丰富的过程，并且通过实际运用也凸显出相关立法工作所取得的成效：一是初步建立了知识产权两法衔接的法律基础，为规范知识产权两法衔接工作提供了制度依据；二是对知识产权两法衔接机制运行的程序做了较为详细的规定，使知识产权两法衔接的可操作性大大提高；三是使知识产权保护力度得到增强，知识产权行政执法机关向司法机关移送涉嫌犯罪的行为明显增多。但同时也存在立法主体众多、立法内容矛盾、立法效力等级较低等不足，限制了知识产权两法衔接的有效运行。

（二）知识产权“两法衔接”立法中的不足

1.立法目的过分偏重惩戒与打击违法犯罪而忽视了知识产权的激励功能

大多数知识产权“两法衔接”法律法规的立法目的强调要加强知识产权行政执法机关与刑事司法机关之间的配合与协助，完善打击知识产权犯罪的保护机制。如国务院2001年颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第1条就指出其立法目的在于“为保证行政执法机关及时向公安机关移送涉嫌犯罪的案件”。2006年，公安部、国家工商行政管理总局联合发布《关于在打击侵犯商标专用权违法犯罪工作中加强衔接配合的暂行规定》也规定其立法目的在于“为加强公安机关和工商行政管理机关（以下简称双方）的协作与配合，严厉打击侵犯商标专用权违法犯罪活动，维护市场经济秩序，促进国家经济发展。”

现代知识产权保护的宗旨在于“保护创造者的合法权益，促进知识信息的广泛传播”[8]。所以，打击和惩罚违法犯罪活动不是知识产权保护的唯一目的，更不是最终目的。由于知识产品具有可被共享的特征，因此从社会效用最大化角度而言，对知识产品的利用越广泛其效用发挥越大。由此而言，不保护而任由最大多数人使用是实现知识产品效用最大化的理性选择。但这样以来就会打击或消弱权利人的创新热情，从而降低社会的创新力度。可见，激励创新发展才是知识产权保护以及推进“两法衔接”的最终立法目的。目前知识产权两法衔接的立法规定中，在总体上仍旧以惩戒与打击违法犯罪为主，忽略了知识产权保护应具有的其他功能，从而既未建立起从确权到行政处罚再到刑事制裁的较为完整的衔接体系，也未在知识产权两法衔接中充分考量“合理使用”、“法定许可”、“权利穷竭”等限制知识产权滥用的合理因素，最终使知识产权两法衔接具有较浓厚的政策倾向，而限制了其应有的法律治理能力。

2. 法规之间缺乏协调性和系统性

由于知识产权涉及的领域广，包括工商、文化、医药及互联网等领域，许多行政管理部门都从自身角度出发制定了两法衔接的规范性文件，因而在知识产权两法衔接方面出现了大量不同层级、不同部门的法规和规章。这些规范性文件往往仅从自身管理的角度出发，忽视了与其他法律法规的协调。很多制度都是从某一个方面或者某一个领域规范知识产权两法衔接工作，因而在增加了部门或者系统内部可操作性的同时，减弱了各部门之间知识产权两法衔接的协同与融合。特别是不同立法主体制定的不同制度往往会破坏知识产权两法衔接机制的整体性，最终会影响全国知识产权两法衔接工作的统一部署和深入开展。

3.法律效力等级偏低

现有关于知识产权“两法衔接”的法律性文件主要是行政法规、部门规章及司法解释，其适用范围有限，法律效力等级偏低，约束性也就较弱。从权力分立角度而言，行政机关制定的行政法规与司法机关制定的司法解释都有着各自效力规范的边界，如果超越其调整的范围，如用行政法规约束司法机关的司法行为，或用司法解释约束行政机关的行政行为都与法治精神内在要求不符。所以，在宪法、刑事诉讼法等法律文件中才会有“人民法院依照法律规定独立行使审判权，人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”之规定。若在两法衔接中要求司法机关依据行政机关制定的行政法规或规章处理有关事项，就与上述规定存在冲突。换言之，两法衔接既涉及行政权力，又涉及司法权力，而用司法解释来规范行政权力或用行政规章来指导司法权力显然都是不合适的。从两种公权力均由人大产生、均对人大负责、均接受人大监督的角度而言，由人大制定相应法律制度来规范两法衔接应更为合理有效。

4.部分法规内容冲突

从现有立法来看，关于知识产权两法衔接的很多规定都不一致，甚至相互冲突。这里仅以行政执法机关提请公安机关提前介入程序为例做一说明（见表1）。

表1 知识产权两法衔接中公安机关提前介入的立法比较

从表1中相关规定的比较可以看出，现有制度对于公安机关提前介入行政执法案件的情形、条件和时间节点都不一致，最终必然造成公安机关提前介入行政执法的混乱，给知识产权两法衔接带来困难。

5.法律实施的监督机制不强

现行知识产权两法衔接的法律规定基本都是由行政机关和司法机关自行制定，其实施效果也有赖于制定机关自身的主动执行，因此在实践中缺乏对法律实施效果的监督机制。特别是知识产权两法衔接涉及行政与司法两大系统及其内部的诸多行政与司法部门，部门利益割据、地方保护主义等因素都会影响到两法衔接法律法规的实施效果，所以在目前法律法规不断颁布的背景下，知识产权两法衔接的状况仍有很多不尽如人意之处。其内在原因固然非常复杂，但有法不依、执法不严、违法不究背后的显现出的法律实施监督机制的缺乏不能不算是非常重要的因素之一。

三、完善知识产权“两法衔接”的立法对策

（一）在知识产权立法理念中强化创新驱动发展战略的指导作用

立法是一种实践活动，因而离不开一定的理论指导。正确的立法理念有助于法律效力的充分发挥。从知识产权立法而言，激励创新和维护权利人利益与社会公共利益平衡是知识产权存在的正当性基础，也是知识产权保护工作的最终目的。或者说，知识产权保护始于惩戒侵权违法犯罪行为，而最终还是要回到有助于激励创新与维护利益平衡的原则上来。如《专利法》第一条就明确指出：“为了保护专利权人的合法权益，鼓励发明创造，推动发明创造的应用，提高创新能力，促进科学技术进步和经济社会发展，制定本法。”可见，鼓励创新、平衡社会公共利益，促进社会技术进步、文化繁荣、经济发展是知识产权立法的基本宗旨和理念。

党的十八大明确提出要实施创新驱动发展战略，强调科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置。同时，由于“知识产权与思想、信息、知识的表述和传播有着密切的关系，在保障知识创造者权益的同时，必须兼顾促进知识广泛传播和推动社会文明进步的公益目标。”[8]所以，知识产权立法的理念是鼓励创新，平衡社会公共利益，最终促进社会技术进步、文化繁荣、经济发展，这对于知识产权两法衔接的立法同样适用。更新知识产权两法衔接的立法理念就必须改变当前知识产权两法衔接中以打击犯罪为目的的立法倾向，应更加注重保护创新，平衡权利人私益与社会公共利益之间的冲突。

（二）加强知识产权“两法衔接”法律规范的体系性

知识产权领域两法衔接机制的建立，应改变现有由各知识产权部门分别立法的现状，可以由国务院和最高司法机关联合发布知识产权两法衔接的法规性文件，或者由各知识产权行政管理部门与司法机关联合制定一部有关知识产权领域两法衔接的规范，而不再需要由各个具体行政执法部门分别与司法机关去制定。这样既能使知识产权领域两法衔接的法律规范具有统一性，能够调动与整合各种知识产权管理资源，更好发挥两法衔接打击侵权的合力，也能节省宝贵的立法资源。

（三）提升知识产权“两法衔接”法律法规的效力等级

知识产权两法衔接包含着对行政权和司法权的协调和配合，对此由人大制定知识产权两法衔接的规范性文件显得更为妥当，不但能够提升“两法衔接”法律制度的效力等级，还能够更好地整合行政权和司法权，使其运转更加协调与高效。

（四）增强知识产权“两法衔接”的可操作性

加快清理当前部分知识产权两法衔接法规存在一些重复规定及其他不适应经济发展的情况。通过法律清理，使法规条文更加明确、具体、没有歧义，这样才能被正确的加以执行，才能降低“两法衔接”的执行成本，提高执行效能，增强两法衔接规则的可操作性。

首先，应对各个层级和种类的法律法规加以梳理，根据经济社会的发展和国家法律、行政法规的修改，不断予以完善，并妥善处理好各法规的系统性。规定与规定之间不能脱节或相互冲突，要彼此关联、相互配合，这样才能对两法衔接提供明确有序的规范。

其次，清理法规应注意立法权限的问题，注重法规的统一性。对某些法规规定超越法定立法权限的问题、与新出台的法律、行政法规不相适应的问题以及部门利益倾向和地方保护主义倾向，都应及时加以清理，以维护两法衔接法规的统一性。

（五）强化知识产权“两法衔接”法律制度的执行力

“缺乏有效运行机制是阻碍我国知识产权事业发展的症结所在”[9]，也是消弱知识产权“两法衔接”法律制度实效的瓶颈。当前知识产权“两法衔接”法律制度杂乱、内容冲突，这不仅导致在实际操作中依据不同的法规就可能得到不同的结果，也为某些知识产权行政执法机关和司法机关不规范地移送案件留下制度漏洞。对此，除完善立法外，还应不断健全监督体系，以加强法规的执行效果。在现有的两法衔接体制下，应加强检察机关的监督职能，运用多种检察监督手段，全方位地监督知识产权两法衔接过程，保障两法衔接的合法与高效。

四、结 论

随着知识经济的深入发展，知识产权日益成为世界各国发展的重要战略资源。知识产权保护不仅为创新驱动发展战略的实施提供制度支撑，“也是世界市场经济体系运行的基本规则”[10]，如果知识产权没有得到很好保护，则会极大挫伤技术创新人员的积极性[11]。为进一步加强知识产权保护，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调要“完善行政执法与刑事司法衔接机制”、“加强知识产权运用和保护，健全技术创新激励机制”。显然，全面加强知识产权行政执法与刑事司法衔接是新时期深化运用知识产权战略推进创新驱动发展的迫切需要。从法制运行而言，立法是法律治理的前提和基础，没有健全的立法，执法与司法就失去了依据，“两法衔接”更无从谈起。所以，从强化知识产权两法衔接的激励功能、加强现行法律规定之间的体系性、提升法律文件的效力等级等方面着手，完善立法，夯实知识产权两法衔接的制度基础，是当前推进知识产权两法衔接，加大知识产权保护力度的重要路径。

[1] 冯晓青,刘淑华．试论知识产权的私权属性及其公权化趋向[J]．中国法学,2004（1）：61-68．

[2] 周作斌,李延俞．论知识产权私权公权化的原因及趋势[J]．西安财经学院学报，2010（4）：101-104．

[3] 张道许．知识产权保护中“两法衔接”机制研究[J]．行政法学研究,2012（2）：103-108．

[4] 周舟．我国知识产权行政执法与刑事司法衔接机制研究[J]．福建法学,2011（1）：46-53．

[5] 杨涛．完善我国知识产权执法衔接机制的法律思考[J]．重庆理工大学学报:社会科学版,2010（7）：24-29．

[6] 梅术文．知识产权的执法衔接规则[J]．国家检察官学院学报,2008（2）：123-128．

[7] 中国社会科学院知识产权中心编．中国知识产权保护体系改革研究[M]．北京：知识产权出版社,2008：33．

[8] 吴汉东．知识产权的多元属性及研究范式[J]．中国社会科学，2011（5）：40．

[9] 马一德．新驱动发展与知识产权战略实施[J]．中国法学，2013（4）：27-38．

[10] 吴汉东．积极实施知识产权战略[N]．人民日报，2013-07-05（02）．

[11] GARLAND S B. Making antitrust fit high tech[J]. Journal of International Management, 2002（8）:9.

（责任编辑：王晓红）

How to Improve the Legislation of Cohesion System of Administrative Law and Criminal Law in Intellectual Property Protection

CHENBo

（Politics and Law Institute，Shaanxi Academy of Social Sciences，Xi’an 710065， China）

Perfect legislation is the premise and foundation to enhance the cohesion between administrative law enforcement and criminal justice in Intellectual Property Protection. By analyzing the existing intellectual property legal system, the relevant legal system can be found to take shape, but there are still multilateral management, content conflict, low legal rank, imperfect system and so on. From above, we can improve the Legislation of Cohesion System of Administrative Law and Criminal Law in Intellectual Property Protection from updating the legislation idea, integrating the legislation resources, strengthening the legislation of People’s Congress, speeding up the legal clearance, consolidating the supervision of law enforcement.

intellectual property rights；administrative law enforcement; criminal justice；cohesive mechanism

2014-09-17

陕西省社会科学院2014年度重点研究课题（14ZD05）

陈波（1972-），男，陕西安康人，陕西省社会科学院政法所副研究员，博士，研究方向为知识产权法。

D923.41

A

1672-2817（2015）01-0099-08