全面深化改革新时期的房产税改革

王越

摘要：完善税收制度的方向随着国家治理现代化的推进，发生了根本性变化。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》一文对现代税收制度进行了全新的定位：“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”在改革的总体部署下，房产税的立法及改革亟需推进。在此背景下，就房产税性质的相关理论，房产税的功能定位，国外及港台地区房地产税制的借鉴，及我国房产税的制度设计进行了探讨。

关键词：新时期；房产税；理论；借鉴；制度设计

中图分类号：D9

文献标识码：A

文章编号：16723198（2015）12016302

1 全面深化改革新时期房产税改革的背景

1.1 我国的财政体制及地方财政问题

从改革开放到分税制改革以前，我国一直实施高度分权的财政包干体制。1994年我国开始推行分税制改革，上收财权，在现阶段我国地方政府财政体系面临的问题，主要可概括为财政资源的筹资、分配和利用三个层面。在筹资层面，过多的税种给征收带来了难度。分配层面的首要问题是财政资源分配不均。在利用层面，政府太多的介入地方经济，在提供公共服务上的投入却不足。

1.2 税源格局发生重大转变

税源是税收课征的经济源泉，一国税制设计必须与税源结构相吻合。随着经济的发展，市场及市场主体的关系日益复杂，政府对经济活动的干预不断增加，公共支出规模扩大的压力使国家通过税制改革增强其对新税源的汲取能力。税源变化引致税制变革是税制历史变迁的一个基本规律。目前我国的税源结构正在逐步转变，突出表现在房地产在个人财富中所占的比重不断提高。

1.3 房地产业的快速发展

房地产行业在为拉动经济增长、增加就业和带动消费所做贡献的同时，也隐藏着过度发展的经济和金融风险。当前房地产行业的发展已透支了未来发展的空间，超过市场需求的房地产开发不仅直接浪费了大量的生产性资源，同时也间接造成生活资源价格的上涨及其他生产性资源的紧张。此外，过高的房价一方面加重了经济结构转型和城市化进程的成本，另一方面使普通居民的生活压力增大，因而已成为引发社会问题的一个重要症结。

2 西方关于房产税性质的相关理论

近年来西方学者关于房产税的性质的理论探讨形成了两种不同的观点，即受益论和新论。受益论和新论在基本理论假设，流动性假设，税负归宿解释等方面有所区别。在新形势下的房产税改革应综合借鉴两种理论观点。

2.1 受益论观点

Charles Tiebout（1965）提出了“用脚投票”原则，该理论认为，不同的社区提供明显不同的公共服务种类和服务程度，潜在的住户会选择服务和定价最符合自身需要的社区居住。

Caroline Hoxby （1999）使用了一个更为严格的模型，证明了投票人的决策过程取决于对收益和成本的权衡比较。如果房屋增值的效果超过了贬值的效果，他们就会赞成某项市政决议，否则会反对这项提议。

William A.Fischel在上述模型中加入了关于商业企业的地方性决策因素，社区的的某些优点会在新居民蜂拥而至后消失殆尽。因此社区的公共设施变得拥挤，其价值就会降低。通过灵活的分区制法规，地方政府使房产变成了如土地一样供给弹性几乎为零的要素。

2.2 新论观点

传统观点对于财产税的分析本质上属于局部均衡分析，主要研究财产税在一个有完全供给资本弹性的行政区域的影响。

Mieszkowski（1972）他把财产税的征收分解为消费税和利润税两种效应。利润税效应是指资本所有者负担了财产税负，因资本的所有权集中在富人手中，所以从收入在分配看财产税的税负归宿具有累进的效果。所谓消费税效应则是指资本会从高税负的行政区流向低税负的行政区，扭曲了资本在整个经济中的配置。然而从经济总体而言，消费税效果几乎为零。因此财产税的利润税效应是决定其税收负担的主要因素。

3 房产税的功能定位

从长期来看，就房地产税能否成为地方税系的主体税种的问题，目前学术界的观点比较一致，在理论上房地产税具有成为地方税主体税种的诸多优点。一是由于房地产税易于征管，且其收入在经济周期的短期波动中没有大幅度的增减，可以为地方政府提供一个稳定的财政收入来源。因此房地产税从公平原则、效率原则还是财政原则来看皆为地方政府理想的收入来源。

但就中短期来说，开征房产税很难对房地产开发环节的大部分税收及行政规费与在购买阶段一次性缴纳的税费进行有效整合，从税收收入的规模来说，房产税的开征暂时也难以担当地方税主体税种；房产税在房价的调节方面，由于房地产价格过快上涨更多的是由土地供应制度不合理、住房信貸偏松以及“炒房”等不合理住房需求造成的。在这种情况下，一般的房地产课税难以更多地发挥抑制房价上涨的作用。

4 国外与港台地区房产税制的比较与借鉴

4.1 要依据国情来设置房产税税制要素

在发达国家，一方面由于公民纳税意识较强，税收征管手段先进，征管制度较为严密，故这些国家大多选择税基范围较广、计征技术要求较高的综合课征的物业税制。发达国家普遍以市场价值作为物业税的计税依据。而发展中国家则因税源相对偏窄、纳税意识淡薄、征管机制疏松，加之农业占主导地位等因素，大多选择了以土地，房屋为主要课税对象的分别征收物业税，由于评估机制滞后和征收成本高，发展中国家则普遍以土地面积或财产账面价值为计税依据。

4.2 房产税应成为地方财政的支柱

发达国家房地产税税收入总体规模一般为10%-12%，发展中国家则为5%以下。可以说房产税收入在许多国家税收收入总额中的比重普遍不是很高，但在地方级税收收入中其分量却颇为可观，房产税由于其诸多的优良性质已普遍成为地方政府的主要财政收入之一。

4.3 建立促使房产税的运行良好的相关配套制度

为促使房产税制能够良好运行，应建立独立的房产评估机构、争议解决的机制、必要的权力制约和合理的税收优惠措施。在评估机构的设置上，主要可采取三种形式：第一种，是政府将此类工作外包给社会专业公司；第二种是将评估机构设立在在政府行政机构中；第三种是由政府设置专业机构专门从事房产评估的工作。从以上三种类型房产评估机构的设置来看，其共同点在于房产税的评估工作是政府的职责，即评估机构在设置和管理上都是以政府为主体的。

5 我国房产税的制度设计

5.1 现行房地产税费存在的问题

我国的土地出让金制度存在以下问题：首先，土地出让金的巨额收入使地方政府有出售土地的强烈动机。其次，房价上涨时，土地出让金迅速增加，地方政府控制房价动力不足；在房价下跌时，由于土地出让金迅速减少，地方政府积极救市。因而直接导致地方政府对房价的调控动力不足。最后，过度的土地出让导致土地的滥用与资源配置的不合理。

房产税无法实现涨价归公的职能：从征收范围看，对个人居住类房地产保有免税，对这类房地产，政府无法获得房产的增值收益；从计税依据来看，现在的房产税是对房屋原值征收不能体现房产的显时价值。因此，现存房产税种的调节功能非常落后，其主要功能是获取有限的财政收入。

土地出让金属于租金的范畴，而房产税则属于税收范畴，因此是两种不同性质的政府收入形式。土地租金与房产税收在对土地增值收益的分配上具有重叠之处。对于物业税是否应该和土地出让金同时存在的问题，在理论界存在着两种不同的观点。有学者认为应该取消土地出让金，把土地出让金作为设计房产税税负时需要考虑的基数。也有观点认为税收是基于政治权力的分配；而土地出让金是基于生产资料所有制的分配，因此具有共存的合理性。

5.2 房产税制的总体设计

房地产税改革应当在全面深化财税改革的总体框架中予以定位。我国目前的税负已经不低，而房地产税的改革必然会加重纳税人税收负担。为稳定我国宏观税负总体水平，房产税应综合考虑相关税费进行统筹的改革，如将土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税等进行进一步整合以优化税制。同时应加快个人所得税改革，降低中低收入者的税收负担，以保证纳税人税收负担总体上不增加。

在税收征管方面，應进一步完善房地产评估制度：健全我国个人财产登记制度，促进部门间的相互配合及信息共享，并建立健全申诉和复议机制度。

在税收立法方面，十一届三中全会已明确提出了全面落实税收法定原则，加快房产税立法的要求，目前立法所面临着艰难选择，房产税应在征税范围、计税依据、税率结构选择等问题上早日有所突破，从而使房产税改革路径由试点先行转为先行立法、从而有法可依，依法改革。

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