依法治国背景下档案法治之管见

范桂红

1  问题的提出

党的十八届四中全会提出：全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进。作为依法行政的重要内容和具体体现，档案法治与依法治国有着密切的联系。依法治国对档案法治不仅具有重要现实意义，同时还对档案法治提出了新的更高要求。然而，目前我国档案学界对档案法治的关注度还不够，对档案法治的认识还不是很到位。以发表论文为例，在中国知网期刊文献数据库中，从1979年到2014年12月底，以“档案法治”为主题检得73篇，其中，以“档案法治”为篇名，只检得18篇。在全面推进依法治国的背景下，应加大对档案法治的研究力度，加强档案法治建设，为此，笔者谈一点粗浅的认识。

2  档案法治在立法与执法上的误区

2.1  立法理念上的偏差，造成档案立法的国家为上和权力为上。立法理念是蕴涵于立法这一环节的内在精神和最高原理，它体现了立法者的一种价值取向，是立法者期望通过制定完善的法律治理国家和管理社会生活的一种最高思想境界。由于时代的局限性，我国档案立法理念的偏差主要表现在两个方面：首先是以国家为中心，重国家公权力，轻个人私权利。比如《档案法》第十六条规定：“集体所有制所有的和个人所有的档案，……严禁倒卖牟利，严禁私自卖给外国人。”此规定既不符合我国《民法通则》规定的“公民、法人合法的民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯”基本原则，也有悖于我国《物权法》第三十九条规定的“所有权人对自己的不动产或者动产依法享有占有、使用、收益和处分的权利”。它赋予了国家档案行政管理部门不应有的、超越《民法通则》和《物权法》之上的权力，漠视了个人的合法权利，割裂了法治的统一性与完整性。其次是以权力为中心，重管理者的权力，轻利用者的权利。如在使用档案方面，对于利用者的利用权利《档案法》第十九条规定：“……一般应当自形成之日起满30年向社会开放……档案馆应当为档案的利用创造条件，简化手续，提供方便。中华人民共和国公民和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案。”此规定把使用档案的一个行为，割裂成利用和公布两个部分，并把利用和公布权力全部赋予了档案管理者。即使是已开放的档案，利用者利用已开放的档案还需要证明，而档案管理部门在如何为档案的利用创造条件方面，法律却没有具体的操作程序规定。

2.2  工作定位不准，导致档案执法监督检查的错位和越位。首先，档案执法监督检查内容本末倒置。目前，一些档案行政管理部门的档案执法监督检查仍偏重于案卷质量的内容检查，而对《档案法》明确规定的档案违法行为不作重点检查，对借档不还、归档不全、归档不及时和档案损坏情况缺乏执法力度，没有依法追究其法律责任。尤其是，在档案执法实践中突破《档案法》所调整的法律关系范围，增加了档案执法的内容，把档案执法监督检查与档案业务工作的达标升级挂钩，档案执法俨然成为推动具体档案业务工作高标准的工具。其次，档案执法监督检查的主体或方式不合法。目前，由于档案管理存在着一定程度的法律法规不健全不完善，造成了档案执法操作实务中的障碍和困难，直接影响了档案执法工作的开展。为解决这些问题，有的档案行政管理部门采取超出法律规定的形式与内容创新，比如聘用义务执法员制、协助执法制和执法工作督办制等，这名为“创新”执法，实为法外执法，违反了“法无授权不可为”的行政执法原则，是档案执法监督检查之大忌。

2.3  视《档案法》为武器，是法律工具主义的表现。档案法治在档案执法中的弊端主要表现为视《档案法》为权力工具，这是法律工具主义的典型表现。1987年王庆成提出：“《档案法》作为法律是档案工作者手中的一种武器。”这是把《档案法》当作“武器”认识的最早论文，之后“以《档案法》为武器”成为档案工作者使用频率很高的一个词组，经常见于档案杂志，一直延续至今。我们说“以《档案法》为武器”的提法不妥，因为一则把《档案法》当作“武器”来使用，摆错了档案行政管理部门与档案行政管理相对人的关系，有把档案行政管理相对人当作“敌人”来对付之嫌。二则“武器”一般是针对别人，而不用来针对自己，把《档案法》当作“武器”来使用，是将档案行政管理者自己置超然于《档案法》约束之外。比如档案执法检查，从1988年的检查对象广泛全面，到后来的检查范围缩小，缩小为只检查各级机关、团体、企业事业单位，而国家综合档案馆和档案行政管理部门却退出被检查的范围，不再是档案执法的对象。结果，档案执法成了“手电筒”，只照别人不照自己，有悖于落实《档案法》之初衷。

3  加强档案法治，建设档案强国

档案法治是指在实现社会主义法治国家的过程中，一切档案事务以完善的法律为尺度和准绳，以符合宪法中的法治原则为原则，形成档案事务依法而治的社会状态。加强档案法治，建设档案强国应落实在三个方面。

3.1  修改完善《档案法》，恪守以民为本立法为民的理念。十八届四中全会提出：坚持立法先行，提高立法质量是关键，恪守以民为本立法为民理念，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。而现行《档案法》颁布于1987年，至今已有将近30年的时间，尽管1996年进行过一些局部的修改，但其立法原则和立法理念的时代局限性明显，一些规定已不适应当前经济社会发展的要求，也不利于档案法治化进程，应尽快修改完善。首先，立法思想从管理理念向治理理念转变，从重管理向重服务转变。作为一部面向整个社会的档案法律规范的《档案法》，定位应避免其成为一部档案馆保护法，或者成为档案系统的业务法。要坚持科学立法民主立法原则，通过多种途径保障人民参与立法活动，广泛征求社会公众的意见，避免部门化利益倾向。其次，遵循公正、对等和利益均衡原则，调整各主体间的权利和义务关系。一是行政相对人的权利义务对等。在规定社会公众具有保护档案义务的同时，在规定非国有档案所有者妥善保管、严禁倒卖、接受代管和接受征购收购义务的同时，应规定其合法权利的保障。二是档案行政管理部门的权力责任对等。在规定档案行政管理部门的“监督和指导”权力的同时，还要规定其履职过程中应承担的责任。在规定其公布国有档案的时间期限、公布范围和公布程序的同时，还应规定其不作为的责任。

3.2  档案法治，确保档案行政执法在依法行政轨道上运行。档案法治是依法行政的重要内容，档案行政执法是档案法治的具体体现。具体到档案行政执法检查，要使档案行政执法检查和整改规范化、制度化，使依法行政与档案法治有机结合、相得益彰，树立现代法治理念，提高档案法治重要性的认识，严格依法管理档案事业。首先，档案行政管理部门要以宪法法律至上的理念，把传统的人治管理观念和管理手段转变到法治思维和法治方式上，正确处理权力和责任、权力和利益的关系，在履行档案行政管理职责中切实做到既不失职又不越权，以档案法治建设促进依法行政的实施。其次，按照国家档案局推进依法行政工作领导小组的要求，档案行政执法必须按照宪法法律规定，尤其是以档案法律制度规定的权限范围、行使程序和行为对象严格执法。档案系统应通过健全和落实档案行政执法责任制，进一步提高行政执法水平，增强依法行政工作力度，保障各级档案行政管理部门依法规范行政执法，保障各项档案法律的正确贯彻实施，从而保障档案行政执法在依法行政轨道上运行。

3.3  档案法治，为档案强国奠定基础提供保障。建设档案强国是一项“前无古人”的伟大事业，是一项规模庞大的系统工程。“档案强国”不仅是档案本身的总量丰富、档案事业体系完备、档案管理水平高并且档案开发利用技术先进，更重要的是档案法治，档案法治是档案强国建设的第一要义，是档案强国的基础和保障。档案法治是一个国家档案事业发展水平的一面镜子，也是一个国家档案事业兴衰成败的关键。首先，档案法治对于档案事业长足发展的今天是功不可没的。新中国成立60多年来，我国档案事业经历了从无到有、从小到大、从弱到强，其中的每一步都离不开法律的保障，特别是档案发展史上的第一部《档案法》1987年的颁布实施，为档案工作开展提供了法律支撑，使档案工作有章可循，有法可依，使制度化和规范化档案工作成为常态。其次，档案法治对于推动实现档案强国目标的明天是不可替代的。改革开放30多年来，在我国社会经济的转型和发展中法治是一面高扬的旗帜，而档案法治一直都处于国家法治进程之中。作为建设档案强国的重要环节，无论是建立“大档案”机制，整合多方资源，还是鼓励设立私人档案馆，拓展档案馆结构体系，法治尤为重要。西方主要发达国家，无一例外都是重视档案的档案强国或档案大国，也无一例外都是法治国家。在全面推进依法治国的背景下，档案事业作为社会文化事业的一个重要组成部分，法治化是其必然趋势。“法治兴则国兴，法治强则国强”，档案强国也是如此。

（作者单位：郑州市委党校政法教研部  来稿日期：2015-04-18）