网格化管理：城市基层社会治理体制的运行逻辑与实践特征*
——基于N市Q区的个案研究

2015-06-27 05:52本文系国家社科基金重点项目新形势下城乡基层社会管理创新研究项目号11AZD021江苏省社科基金项目基于政府市场社会良性互动的国家治理体系与治理能力现代化实现路径研究项目号14SZB023的阶段性成果按惯例文中的人名地名等均进行了技术处理

江海学刊 2015年2期

关键词：网格化体制网格

*本文系国家社科基金重点项目“新形势下城乡基层社会管理创新研究”(项目号：11AZD021)、江苏省社科基金项目“基于政府、市场、社会良性互动的国家治理体系与治理能力现代化实现路径研究”(项目号：14SZB023)的阶段性成果。按惯例，文中的人名、地名等均进行了技术处理。

刘安

网格化管理：城市基层社会治理体制的运行逻辑与实践特征*
——基于N市Q区的个案研究

刘安

近年来兴起的网格化管理完善和优化了我国以社区制为核心的城市社会治理体制，同时也影响了城市基层的政治社会结构，形塑了秩序整合过程中国家与社会和市场间的关系及其制度与组织表现形式。它通过划分网格重构了基层社会治理单元，下沉党政资源的同时激发了社会和市场资源。网格化管理构建起了一种刚性与弹性并济的目标责任制，并通过考核评定来保障其有效实施。此外，网格化管理还创新了基层党政组织的运作方式，增强了党政系统对社会利益诉求的回应与满足，从而有利于秩序稳定。但网格化管理也表现出了“科层化”倾向和“压力型体制”的特征，导致了国家的“内部分化”以及国家与基层社会联结的“非均衡性”与“不稳定性”。这使基层政府无限承担了社会治理责任，却降低了行政管理效率，同时制造了城市基层治理体制内在的结构性紧张。

网格化管理社会治理体制运行逻辑实践特征

网格化管理及其学理阐释

近年来，在我国城市基层兴起了一种名为网格化管理的新型社会治理模式。其基本做法是在城市“区—街道—社区”的管理层次与组织构架基础上，依据辖区面积或常住人口数量等指标，将管理区域划分为单元网格。同时，借助数字化技术以及相应的制度手段建立起以网格为基础的，综合资源配置、信息收集、公共服务与事务处置等功能的一体化管理机制。

然而，对于这一目前在我国城市社会治理领域广泛应用的制度，学术界的关注和研究却相当有限。根据笔者梳理，现有关于网格化管理的讨论大致是从以下两种理论视角展开的，一种视角侧重于从政府管理技术与流程的角度进行分析。如竺乾威认为“网格化管理借助信息技术，借助社会力量在政府层级、职能和部门之间进行了全方位打通的努力，尽管带有浓厚的中国色彩，但它是继‘无缝隙政府’模式后在政府管理流程上的一个重大变革和突破”①。文军认为通过以前端管理为重点、以公众管理为核心、充分整合资源，可以实现网格化管理从单一被动到多元联动的转变，由此解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题。②此类研究从公共管理、社会管理等不同角度分析了网格化管理的构成要素与运行方式，指出了网格化管理对于解决诸如条块分割、职能缺位与越位等治理难题的价值，同时也针对网格化管理自身存在的一些问题，如网格盲区、法规支持、多元服务等，提出了解决思路。但这一视角下研究的局限性在于：偏向对网格化管理的内在运行及其积极后果的讨论；而未在我国城市社会治理的制度结构背景下分析它与其他各制度要素的互动，同时也忽视了网格化管理的消极后果。

另一种视角则侧重于从社会治理体制与机制的角度进行分析。如何海兵认为在街道办事处和居委会建制不做调整的前提下，网格化增加了管理和操作的层次，使城市基层的运作变得更加繁琐，增加了基层协调的复杂性和城市管理的成本。③张权等认为网格化管理的启动时机还不成熟、运行体系存在缺陷且稳定性难以保证，同时还限制了公众的社会参与，因此这一模式本身还不能与当前社会体制兼容。④基于这一视角的研究敏锐地分析了网格化管理与当前我国宏观社会体制的紧张、冲突，乃至不兼容。但其局限在于，并未详尽讨论网格化管理的运行逻辑，以及它如何建构了城市基层的治理关系与结构形态。

本文将网格化管理置于我国城市基层治理体制从单位制、街居制到社区制的历史发展脉络之中；⑤同时将其视作社会结构持续深入转型背景下社区制以及社区建设运动的完善。在此基础上，本文尝试通过对N市Q区的实地调查，分析网格化管理的运行逻辑，进而说明当前我国城市基层社会治理体制的实践特征，也即秩序整合过程中国家、社会、市场等主体的互动关系及其制度与组织表现形式。

网格化管理的运行逻辑

目前全国各地网格化管理的具体做法不尽相同，但基本包含了以下四个核心要素或环节，即网格划分、资源配置、责任包干、考核激励。⑥

1．网格划分：基层社会治理单元的重构

网格化管理的起点是网格划分。较为普遍的做法是在街道—社区组织构架的基础上，根据具体情况，在社区以下划分出若干网格。Q区划分网格的原则是“因地制宜、便于服务、全面均衡”⑦。具体做法是：街道为一级网格，负责组织领导整个街道的网格工作；以社区(村)为基本单位，根据人口、面积、资源、事务等因素划分二级网格；以自然村、楼栋、驻区单位、五小行业⑧等为基本单位划分三级以下(含三级)网格。其中，在三级及以下网格中，农村以村民小组，城市以楼栋、路段等为基本单位划分；在规模较大的三级网格中，则可以进一步细分网格层次。

Q区的网格划分体现了如下几个特点：一是层级化。虽然Q区是按照街道—社区的基本构架设置三级网格，但这两者之间并非完全对应。如果说街道—社区的组织体系还带有行政色彩的话，那么三级网格则是围绕着服务与治理的具体事务来设置的。垂直的多层级网格划分，将社会治理与服务事务进行了逐级分解与责任落实，从而使网格尤其是处于更低层次的网格成为一个“实”的，而非“虚”的社会治理单元。二是弹性化。除了一级网格，二、三级网格的范围、大小、规模等根据实际情况灵活设置。治理难度越小的区域，网格越稀疏；反之，网格越密集。一些大型驻区单位，如高校、国企等，一般单独划为一个三级网格；而在社会治理的重难点地区，如外来人口聚居地等，则考虑以户为单位、根据实际需要将若干户划分为一个三级网格。三是全覆盖。网格划分是要“通过网格体系覆盖所有社会管理对象”，尤其是此前被忽视或难以覆盖的对象，从而实现“联系无缝隙、管理无盲点、服务无遗漏、安全无隐患、和谐有保障”的目标。⑨如Q区XL街道的1144个三级网格就覆盖了辖区8个广场、11所高校、14个商业网点、1个经济适用房小区、24个商品房小区、25条道路、908家五小行业、1341个楼栋。

网格划分并不是简单地将社区划分为若干网格；它实际上是对治理对象的一次重新梳理和全面登记，是对我国城市基层社会治理单元的重构。街道—社区的组织构架难以满足基层社会日益增长的服务与治理需求，是网格化管理出现的一个重要原因。在Q区，一个社区一般配备十来名工作人员，但辖区住户平均达到两三千户，约七八千人，还不包括驻区单位和流动人员。很多社区工作人员抱怨，一年时间把社区跑一遍下来、熟悉情况就很不容易了，哪里还谈得上去搞管理、搞服务。这说明：“社区并非一定是有效的初级治理单元”；而网格化管理通过重新划分网格，实现了“中国城市社区内部治理单元的多层次和多元化”以及“城市社区治理单元的重构和创生”⑩。

2．资源配置：下沉党政资源与激发社会、市场资源

“街居制”的特点之一是“上面千根线、下面一根针”和“人、钱不随事走”。区、街道两级政府组织往往是将各种事务逐级分解并最终落实到社区；但与之相应的权、人、钱等各种资源却并未随之一起下放。因此，仅通过网格划分重构我国基层社会治理单元是不够的；网格化管理目标的实现还有赖于治理资源能够下沉到网格之中。在Q区的网格化管理中，重新配置资源的做法主要有：下沉党政资源和激发社会、市场资源。

二是激活社会、市场资源。在这一方面，Q区的做法主要有以下两点。首先是在网格中引入专业性社会服务组织与项目。如BGZ、MQ、LT三个街道联系并引入了EP、AD等在全市乃至全国都有一定知名度的机构进驻辖区，开展养老、助残等专业性社会服务。XL街道定期举办高校公益性社会组织项目对接会，吸引区内高校公益服务项目在其网格内落地，目前已经形成包括课外辅导、环境保护、关爱妇女儿童等在内的网格公益志愿服务项目体系。其次是为民间草根组织发展创造条件，提升居民自我服务的意识和能力。如XG街道将分散在网格中的草根文艺组织进行整合成立了“星缘荟”，带动辖区文体爱好者加入健身娱乐队伍。该街道的TZ网格还成立了“和事佬”协会，组织人缘口碑好、有威望的居民参与网格内矛盾调处。在激活市场资源方面，Q区的做法主要包括寻求企业服务社会的公益性资源和直接引入市场化的服务力量。前者如QX街道与辖区企业对接，引进了KL公司的“阳光”慈善会、“阳光”韩国妈妈团到街道开展助困助学等慈善服务活动。后者如WJB家政服务公司根据YH街道网格分布设置服务点，提供有偿和针对困难人群的低偿或无偿便民利民服务。

3．管理任务：刚性与弹性并济的目标责任制

表1 Q区深入推进网格化社会服务管理模式考评细

4．考核评定：推进网格化管理的关键手段

目标责任体系是网格化社会管理实践的核心所在，但其实施效果的保障还需要有一套以奖惩为基础的考评制度。我们在调查中甚至感到：作为全区网格化管理工作的主管部门，Q区委社会建设工作委员会主要的日常工作就是考评各级网格。Q区考核评定网格化管理的基本做法是：

第一，考评内容、频率与考评对象。根据《Q区深入推进网格化社会服务管理模式考评细则》，Q区网格化管理考评内容由两大类组成：工作考评和群众评价。前者又包括基础工作、规范运行和工作成效。考核频率很高，工作考评中的基础工作每季度一次；工作成效和规范运行几乎达到了每月一次。单次考评并不是普查式的。工作考评每次随机抽查各街道的两个一级网格、每个一级网格下的两个二级网格、每个二级网格下的两个三级网格。上一次考核抽中的一级网格下一次不再抽取。

第二，考评指标的操作化。即为考评细则中的各项内容制定考察方法和可操作的评价标准。其中有的内容是进行量化，有的则是将任务目标进行细化。比如考评“群众诉求处置率”时的做法为随机抽查15个1、2、3级网格的群众诉求处置意见，看是否在3个工作日内及时处置与回应。

当前我国城市基层社会治理体制的实践特征

网格化管理在一定程度上克服了社区制面临的一些问题，但不能就此将它视作社区制“查遗补缺”式的简单“修补”。一旦形成自身独特的运行逻辑，网格化管理便会对当前我国城市基层社会治理体制的实践特征产生深远影响。

1．政府主导下基层治理的“科层化”倾向与“压力型体制”的惯性

需要指出的是，Q区网格化管理实践中也体现了一些与“科层制”相悖的特点。如灵活和弹性地划分网格，这体现了治理组织边界的不确定性以及组织结构设置的可变通性；再如整合社会、市场资源参与基层服务与治理，这使得政府主导的治理体系更加具有开放性，使得组织内外的资源流动和要素交换成为可能。此外，网格化管理中的“压力”也并非绝对刚性的。这不仅体现在奖惩力度上——就权重而言，社会治理指标的重要性远不如经济发展指标；也体现在各级治理组织对“压力”的认识上——在调查中不少网格责任人告诉我们：网格化管理排名只要不是最后，不一定要靠前。

2．党政组织在基层治理中的“吸纳效应”与“链接效应”

政府虽然仍然主导城市基层社会治理体制，但不再垄断所有资源和控制所有社会成员。因此，基层政府开始努力通过各种组织形式和相应的机制手段，尽可能将社会和市场资源纳入治理体系，同时积极主动地吸纳和满足社会利益诉求，以降低基层治理的成本。我们将此称为政府在基层社会治理中的“吸纳效应”。就Q区网格化管理而言，将专业的社会化与市场化服务组织与项目引入社会治理的网格平台、在人员配备上将专职工作人员与志愿服务人员相结合以及覆盖整个网格系统的利益诉求信息收集与反馈机制，都体现了这一效应。除了将体制外的治理资源与利益诉求吸纳到体制内，政府还积极为市场和社会组织的发展创造条件、提供资源，以增强市场的服务能力和社会的自我治理能力。我们将此称为政府在基层社会治理中的“链接效应”，即发挥资源链接和信息平台的作用。在Q区网格化管理中，将网格化与民间草根组织的培育以及家政服务企业的布点推广结合起来，就体现了这一效应。

目前学界对我国城市基层治理中党组织的关注程度远不及对农村基层党组织以及两委关系的讨论。事实上，作为社会治理领导核心的党组织通过“社区党建”，不仅积极调整着自身组织建设的策略，也在城市基层治理中发挥了重要作用。如Q区的网格化管理将网格建设与社区党建结合起来，凝聚基层党员、吸收社会和市场组织的成员加入各级网格党组织；通过与各类组织合作开展党建活动，提升基层党组织服务社会的能力；广泛发动社区党员收集民情民意，化解社会矛盾纠纷，这都体现了党组织在基层治理中的“吸纳效应”。而通过所谓“两新党建”“行业党建”“楼宇党建”等新型党建方式，基层党组织不仅扩大了组织覆盖面，而且集聚整合了组织与体制内外的各种资源，成为社会利益诉求表达和获得满足的重要管道，这体现了党组织在基层治理中的“链接效应”。

3．国家在基层治理中的“非同质性”与“内部分化”特征

4．社会和市场有限参与基层治理及其对国家的依赖

5．国家与基层社会联结的“非均衡性”与“不稳定性”

基层社会是国家(政府)与社会相连接的空间，基层社会治理体制则能够沟通两者并在它们之间发挥缓冲和过渡的作用。城市基层治理体制的非均衡特征，使得国家与基层社会的联结是不稳定的，并由此导致秩序整合难以形成。而在“非均衡”和“不稳定”联结以及“确保秩序稳定”压力的共同作用下，基层政府更加倾向于在社会治理中采取管控的手段，通过“堵”和“压”而不是“疏”和“导”的方式，来防止利益诉求表达可能对秩序造成的冲击。这不仅使基层政府的权威性与合法性面临挑战，还使其陷入不断增加投入以维持秩序，但维持秩序的压力却日益增大的怪圈。

6．基层社会结构与秩序的网格分割特征

尽管上述学者的阐释不尽相同，但他们关于中国基层社会结构与秩序具有“分割”特征的理解基本上都源于其对社会利益传输与满足的过程，以及在此基础上国家与基层社会联结形态的判断。从这一角度来说，当前我国的网格化管理延续了对基层社会结构与秩序的“分割”效应。这可以从以下三个方面来说明。第一，通过网格化管理，社会利益诉求被以基于行政区划设立的网格分割为一个个边界明显的封闭领域。无论是集聚还是满足社会利益诉求，都严格遵循“属地管理”原则。第二，网格化管理要求社会利益诉求的表达和上传必须严格遵照自下而上、“逐级”进行的原则，任何越级行为都被视为是秩序不稳定的表现，这也是各级网格责任人要竭力避免的。第三，网格化管理要求基层利益诉求和利益纠纷尽可能在低级别层次得到满足与解决。在考评机制的约束下，各级网格需要将问题解决在自己的责任范围之内，尽量不向上级反映，因为过多向上反映问题会被视为是工作不力的表现。

基层社会的分割特征有助于我们理解当代中国社会剧烈变迁过程中社会秩序保持相对稳定的结构性基础。城市基层治理体制所具有的网格分割效应在客观上导致了基层社会利益诉求和利益冲突被限制在一定的范围，即网格之内，并通过加强基层(准)政府组织的回应性和提升其满足利益诉求的能力来给予灵活有效处理。由于网格系统与基层政府组织构架基本重叠，因此尽管社会利益诉求与冲突可以从低级别网格向高级别网格传递，但基本被控制在行政体制之内。这样一来，冲突因素就不会扩散到网格之外，也难以跨越行政边界，融合并形成更大的利益聚合体或者导致更大规模的、哪怕是潜在的利益冲突。此外，网格化管理将利益满足和利益冲突解决在尽量低的网格层次，使得网格成为了国家与基层社会之间的“过渡”和“缓冲地带”，从而有效避免了两者的直接接触或对立，也降低了利益冲突对行政体系和社会秩序造成冲击的风险。

结论

作为城市基层治理体制的实践形式，网格化管理出现的原因是多方面的：基层社会对政府的回应性与服务能力提出了更高要求；利益持续分化背景下社会秩序稳定的压力不断增大；社区制管理半径过于稀疏、效率较低；多元主体参与社会治理的现实需要等。本研究说明，网格化管理对于当前我国城市基层治理体制的优化运行以及秩序整合起到了一定的积极作用。首先，它开辟了党政资源下沉到基层社会的渠道，增强了党政系统对社会利益诉求的回应与满足。其次，它创新了基层党政组织的运作方式，通过“吸纳效应”和“链接效应”链接了多元主体并促进了市场和社会资源参与社会治理。第三，它通过网格分割了社会利益诉求表达，从而有利于基层秩序保持稳定。然而，本研究也发现政府主导下的城市基层治理体制具有“科层化”倾向和“压力型体制”的特征，这使得基层政府无限承担了社会治理职能以及维护社会秩序的责任，同时还限制了市场和社会组织参与基层社会治理的空间。另外，国家的“内部分化”也降低了基层政府的行政管理效率以及基层治理体制的整体绩效。

本文说明了当前我国国家与基层社会联结的“非均衡性”与“不稳定性”。这意味着城市基层治理体制内部存在结构性的紧张与冲突因素，并对社会秩序构成威胁。尽管目前整个体制在某种平衡状态下运行，基层社会并未出现明显的、较大规模的不稳定；但随着社会变革的进一步深入，这种平衡随时可能被打破，导致其内在的结构性紧张因素被激发。本文的研究只是一个开始。我国城市基层社会治理体制内在的结构性紧张与冲突因素的表现形式是什么，来源何在？其被激发并危及秩序整合的条件是什么？如何完善相应体制机制以避免社会秩序可能受到的冲击？这些问题都有待更为深入的探讨。[本文受到江苏省教育厅高校哲学社会科学基金项目“国家与社会关系视野下的社区治理结构研究”(项目号：2010SJB840008)资助]

①竺乾威：《公共服务的流程再造：“从无缝隙政府”到“网格化管理”》，《公共行政评论》2012年第2期。

②文军：《从单一被动到多元联动——中国城市网格化社会管理模式的构建与完善》，《学习与探索》2012年第2期。

③何海兵：《城市社区体制改革的历程与困境分析——以上海为例》，《华东理工大学学报》(社会科学版)2012年第3期。

④张权、尹昭慧：《“解构”网格化管理》，《河北学刊》2013年第5期。

⑤何海兵：《我国城市基层社会管理体制的变迁：从单位制、街居制到社区制》，《管理世界》2003年第6期。

⑥一些地方尤其是大城市在网格化管理中借助网格(Grid)地图、地理信息系统(GIS)等技术和手段对城市部件进行数字编码，提升了社会治理的信息化水平并推进了城市电子政务的发展。参见池忠仁、王浣尘《网格化管理和信息距离理论——城市电子政务流程管理》，上海交通大学出版社2008年版。因此，不少研究者将信息化和电子政务视为网格化管理的重要内容。事实上，由于数字平台建设所需费用昂贵，我国大多数地方尤其是中小城市的网格化管理对数字信息技术的应用并不是很多。另外，有学者注意到，网格化管理在初起阶段(2000年前后)是以数字城市发展为目标、强调数字技术服务平台的建立；到2005年后，网格化管理的功能和定位都发生了变化，体现为：“网格”开始作为社会管理的一个重要层级、网格化管理开始与社会管理体制改革相结合且应用范围不断扩大。参见田毅鹏《城市社会管理网格化模式的定位及其未来》，《学习与探索》2012年第2期。本文旨在观察网格化管理作为城市基层社会治理体制的运行逻辑、实践特征及其对基层政治社会结构产生的影响。因此，本文不关注网格化管理如何应用数字信息技术，而着重从制度和结构角度进行研究。