起草《佛山市档案管理规定》的几点体会

曹韵

摘 要：随着佛山市经济和社会的不断发展，档案工作所面临的形势发生了剧变，档案工作也遇到许多新问题，亟待出台一份佛山市的档案管理规范性文件。而这样一份档案规范性文件的制定，除了需要严谨的工作态度、规范的起草程序，关键要档案部门牢牢把握住当前形势，融入佛山地方特色，创新观念，突出亮点，使规范具备较强的指导性和可操作性。

关键词：档案管理；规定

为加强档案管理，有效地收集、保护和利用档案，促进经济和社会发展，根据《中华人民共和国档案法》和《广东省档案条例》等法律、法规，结合本市实际，佛山市档案局制定了《佛山市档案管理规定》（以下简称《规定》），《规定》已于2014年8月12日经市人民政府同意，作为规范性文件正式印发实施。佛山市档案局监督指导科承担了文件起草任务，作为起草人之一，笔者将在参与《规定》制定过程中的一些想法与体会与大家分享交流。

1 制定本《规定》是新形势下的必要举措

一直以来，佛山市开展档案工作所依据的法律法规主要有《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》及《广东省档案条例》等，它们多为八、九十年代制定或修订，《档案法》的修订工作尚在进行中，最近一次对《广东省档案条例》的修订也发生在2007年。上述法律法规原则性强，施行多年来，对加强佛山市档案的收集和利用，维护国家档案资源安全，服务佛山市改革与发展发挥了重要作用。但伴随经济和社会的不断发展，档案工作所面临的形势发生了深刻变化，佛山市的档案工作面临许多新的问题：

一是佛山市地处改革开放先行一步的珠江三角洲腹地，经济总量连年跨越式增长，社会主义市场经济充分发展，佛山市档案工作的对象、领域和环境发生了深刻变化，一些新的经济和社会组织（如档案中介机构等）进入档案领域，而现有档案法律法规对这些新出现的档案行为存在立法空白，档案监管工作出现法制盲区，管理难度加大；

二是佛山市依法治市进程明显提速，正着力建设透明政府、服务型政府，大力优化部门职能配置和深化行政审批制度改革，强化政府信息公开制度，对档案开放工作形成了倒逼态势，原来的将档案划分为开放档案与不开放档案两大部分的做法已无法适应档案资源共享利用的新要求，亟需进行创新、进行开放等级划分等，而原有的档案法律法规已颁布多年，在这方面缺乏相应的引导和规范；

三是佛山市的档案信息化建设走在全国、全省前列，目前佛山市数字档案馆已完成一、二期项目建设，档案信息服务延伸到镇（街）、村（居）建设项目也在加紧推进中，现代信息技术的广泛应用，给档案工作带来了前所未有的冲击，档案的存在形态和运行方式发生了巨大变化，档案载体由纸介质为主发展到声、光、电、磁等多种形式，亟需对现代计算机网络条件下的档案管理制度进行补充完善；

四是档案事业发展的客观规律，要求进一步规范档案馆设置和布局，更合理地配置国家档案资源。例如，随着佛山市经济重心的下移，一些经济重镇形成的档案门类日趋丰富、档案数量急剧增长，镇级档案馆的建设及其与上级国家档案馆的关系问题突显，亟需进行规范。

可以说，国家、省颁布的档案法律法规与佛山市的档案工作形势任务不相适应的矛盾正日益显现出来，而这些法律法规的更新、修订，需要经历较漫长的程序，现有法律法规与现实不相适应的难题亟待破解，因此《规定》的及时出台显得十分重要。

2 保证《规定》起草过程的严谨，确保内容质量

早在2011年4月，佛山市人民政府办公室《印发佛山市档案事业发展十二五规划的通知》中就已明确提出“十二五”期间佛山市档案工作的“主要任务”包括：“制订《佛山市档案管理规定》”。在认真研究《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《广东省档案条例》等法律法规和部门规章的基础上，起草组成员广泛查阅并研究了我国其他省、市档案地方性法规和规范性文件的相关规定，借鉴浙江省、江苏省、广州市、杭州市、苏州市、无锡市等一些省、市制定地方性档案法规或规范性文件的经验。

起草过程中，我们除了严格遵照《佛山市行政机关规范性文件管理规定》的要求外，为使《规定》最大程度符合我市实际，更具指导性和可操作性，尽可能拓宽征求意见对象的覆盖面，先后数次向相关单位和部门征求意见，包括征求佛山市档案局各部门、佛山市各区档案局（馆）、佛山市各相关单位以及广东省档案局部分领导及专家的意见；公开征集社会公众意见；组织召开制订《规定》调研座谈会、向佛山市法制局法律专家、佛山市城建档案馆及佛山市五区档案局分管领导、佛山市档案局中层业务骨干现场征求意见等等，及时歸纳汇总各方意见，数易其稿，最终形成了《规定》的送审稿。

3 打造《规定》五大亮点指明我市档案工作的方向

在不突破上位法规定的前提下，结合我市实际对某些条款作了合理延伸，以解决可操作性的问题，这也是《规定》最大创新之处。与上位法相比，《规定》在以下五个方面有所强化：

（一）突出了档案公共服务理念。《规定》突破了档案工作中原有的重为机关工作服务，轻为人民群众服务，重收集保管，轻开发利用的观念，譬如规定各级国家综合档案馆可通过网络提供现行文件等公开信息的在线利用；规定单位、个人如何查阅利用开放级档案、依申请查询级档案和内控级档案；规定档案馆应拓展服务领域，充分利用报纸、刊物、图书、电台、电视台等传统媒介和网站、微博等新媒介；鼓励单位或者个人所有的档案依法向社会开放。这些规定为档案工作面向社会各方面开展档案公共服务提供了依据，将会推动佛山档案事业科学发展。

（二）突出了档案信息化建设。档案信息化建设是实现档案信息共享，更好地为领导决策、各部门工作和人民群众服务的重要途径之一，因此我们把档案信息化建设作为重要内容之一写进《规定》中。如规定将档案信息化建设纳入当地信息化建设规划，建立和完善覆盖全市的档案信息服务网络体系；规定市、区国家综合档案馆按照“分级管理、属地负责”的原则建立电子文件和电子档案备份中心，接收本行政区域内有保存价值的电子文件和电子档案，集中保管和备份，市、区国家综合档案馆应在异地建立电子文件档案备份库；规定各级各类档案馆、档案管理机构及市、区有关单位应当组织或者配合推进档案网上查询出证，运用先进的网络技术手段，向社会提供便利的档案信息服务。

（三）突出了重大活动档案的管理。重大活动档案是各级档案部门应当集中力量做好的重点档案。在《规定》中规定了重大事项承办、处置单位在部署工作、制定实施计划时，应当同时确定专门机构或人员负责相关材料的收集、整理、归档和保管工作，同级国家综合档案馆应及时参与摄录，留存声像资料。档案行政管理部门应当为重大事项的承办、处置单位提供档案业务指导，监督做好重大事项档案材料的收集、整理、归档和保管工作；在重大事项结束后，会同承办、处置单位对重大事项档案进行检查。档案材料缺失的，承办、处置单位应当补充收集完整。为了便于操作，还专门对重大活动的范围作了界定。

（四）突出了对档案中介服务机构的监管。档案中介服务机构是市场经济条件下出现参与档案工作的新经济和社会组织，本《规定》规定从事档案整理、寄存、数字化处理等服务的中介机构无论在本市或市外登记注册，只要在本市开展服务的，都应当在登记注册后或开展中介服务前向当地的档案行政管理部门办理相关手续并接受档案行政管理部门的监督指导。同时，档案中介机构工作人员不得接触和处理涉密文件档案（指未解密的标有“绝密”、“机密”、“秘密”字样的文件档案）、内部（工作秘密）或含有敏感信息的文件档案。”填补了对档案中介机构的监管空白。

（五）设计了具体的管理制度。《规定》对档案（包括各种门类、各种载体的档案和电子文件）移交、档案征集、重大建设项目档案验收等工作的范围、期限及程序等作了具体规定，增强了可操作性。

当然，由于各种因素的制约，《规定》并非完美无暇，一些条款的设定是否具有实操性也需要在实践中不断总结检验。但总体来说，《规定》突破了档案工作的传统观念和既有模式，相信《规定》的实施将更好地为广大人民群众服务，为领导决策和各部门工作服务，有效推动佛山档案事业科学发展。

参考文献及资料

（一）主要依据

[1].中华人民共和国档案法及实施办法；

[2].广东省档案条例；

[3].国家档案局9号令。

（二）主要参考资料

[1].国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定（国发〔2012〕52号）；

[2].国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法（档发字〔1996〕6号）；

[3].重大建设项目档案验收办法（档发〔2006〕2号）；

[4].广东省名人档案管理办法；

[5].廣东省建设项目档案验收暂行办法（广东省档案局1999年9月14日印发）。

[6]广州、杭州、苏州、无锡市相关档案管理文件。