对行政机关负责人出庭应诉制度的浅析和再思考

邹禹同

十二届全国人大常委会通过修改行讼法的方式，以基本法律的形式确立了这一制度。新的行诉法增加条款：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”

行政首长出庭应诉制度无论是其在当下新修改的行诉法中地位之重，还是其对于行政诉讼重大理念变化的影响，都理应引起行政法学界的关注。本文将在叙述行政机关负责人出庭应诉制度的历史沿革之上，阐述该制度目前需要实行的原因，同时更进一步的再思考其可能存在的问题和背后的价值取向误区，以期对行政纠纷案件的合理解决的探索有所助益。

一、行政机关负责人出庭制度的历史沿革

通说中，行政机关负责人出庭制度的先声是在全国首例农民告县长案件中，时任苍南县县长的黄德余亲自出庭应诉，该案也因此获得社会轰动效应，并极大地推动了当时正在进行的行政诉讼的立法进程。①

之后该制度走向了一段沉默期，直到2001年福建省罗源县县长刘嘉水“亲自出庭”应诉一起行诉案件，该制度才又走进人们的视野。

2009年最高人民法院在《于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》中提出要通过推动行政机关法定代表人出庭应诉制度，为协调和解提供有效的沟通平台。

到了2014年，如前所诉，更是以基本法律的形式确立了这一制度。

二、行政机关负责人出庭应诉制度兴起的价值意义

关于该制度的价值意义是当下所论述最多的部分，因本文篇幅有限，且主题非此，故只捡取当下若干代表性观点叙述。

（一）该制度与我国宪法规定的行政首长负责制逻辑相符。首长负责制是指各级政府及其部门的首长在民主讨论的基础上，对本行政组织所管辖的重要事务具有最后决策权，并对此全面负责。我国地方各级人民政府均实行行政首长责任制。

在行政诉讼中作为被告的行政机关具有执行公权的属性，理应由对该权力行为负总责的行政机关负责人出庭应诉，完全委托本机关工作人员或律师等代理人代为诉讼的做法值得商榷。行政机关负责人出庭应诉，一方面系行政机关负责人作为机关法定代表人应履行的职责和义务，另一方面又是其应当具有的法定权利。

（二）该制度有利于行政诉讼的实质性解决②。一方面在行政诉讼中如果行政首长不出面，原告就难免对诉权平等类似理念产生怀疑，进而无法将自己的遭遇诉求乃至怨气直接传递给行政机关负责人，甚至还会因对行政审判公正性的质疑而转而提出上诉乃至信访。

另一面，如果行政首长应诉更有利于行政案件实质结果解决。在当前社会，我国还处于转型期，很多机关的制度还不健全，很多事情还依赖于所谓的“领导拍板”。行政首长出庭应诉，可以调动更多地社会资源，来促使政案件的解决。（所谓“老大难，老大重视就不难）

（三）该制度有利于推广法治精神，构建法治社会③。构建法治社会必须首先打造法治型政府。一个连行政诉讼都不屑出席的行政首长，何谈对法律法规的奉若神明？该制度传导给社会的就是法律至上、依法治国的法治理念，也有助于抑制和矫正老百姓“信访不信法”的社会潜规则。

行政机关负责人出庭制度的确立，其意义不只是为了单纯的诉讼，更在于树立政府官员对敬畏法律、践行法治的引领效应。可以说有行政机关负责人出庭应诉的每一起行政案件，案件影响大的是对整个社会的法治教育，而影响小的至少也是对整个单位的法治教育。

三、对于行政机关负责人出庭应诉制度的再思考

对于行政机关负责人出庭应诉制度当下的热点都在于分析其所内含的各种意义，所谓的“叫好声一片”，其实对于该制度的进行进一步的思考，就会发现并不会那么简单。

（一）该制度本身的法条设计漏洞。新修订的行诉法增加条款明确：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。

新的行政诉讼法修正案并未“一刀切”地强调其“逢诉出庭”，而为其预留了“不能出庭的，也可以委托相应的工作人员出庭”的缓冲地带。值得警惕的是，法律这种“人性化”极有可能使行政首长随意拒绝出庭应诉的理由。

行政机关负责人出庭应诉制度入基本法律，本身应视为该制度发展历史上的一个重大壮举，可是基本法律对于该制度却开了这样一个“天窗”，如果之后的司法解释不对不能出庭的情况进行进一步的规定和约束，整个制度就有沦为形式。

（二）该制度运行的可行性存在问题。首先该制度的设计目标就是要让行政机关负责人最大限度地去出庭应诉，最好是达到百分之百。

但是当下这是极难达到的，中国人口众多，且如今又逢社会转型期，“官”民矛盾日益加深，众多群体性事件爆发便是例子，行政诉讼自然处于诉讼爆炸期。如果任何行政诉讼案件，行政首长都必须出庭应诉，势必最后结果就是行政首长之后只能住在法院里了。数据说明：全国发生的行政诉讼案件中，行政首长作为法定代表人出庭应诉的比例不到千分之二。④

而另一方面如果适当降低比例，要降低到什么程度呢，这个度又是极难把握的。同时是全国统一的一个比例还是各地区拥有自主权呢，如果各地区拥有自主权，会不会又导致地区内的不平衡呢？这些问题都是在运行中不得不去面对的。

然后，行政首长往往不是法律专业出身。首长在出庭应诉的过程中因为并非专业人士，往往就得对所委托的诉讼代理人言听计从，首长起不到太大的作用，这样行政机关负责人出庭应诉制度又会成了花架子。更严重的结果是，某些首长出于各种各样的目的，可能干脆以应付的姿态来应对行政诉讼，这种情况下该制度就只能成为一种形式了。

（三）该制度的价值取向存在问题。该制度看似是为了实现法治理念，然而仔细转念一想其制度创立的价值取向依然具有人治中的“官本位”色彩。

如前所诉，该制度的一个重要意义在于其能促进行政诉讼的实质解决。而制度的设计者之所以认为此制度有这样的作用，便是因为一方面设计者相信所谓首长的能力。另一方面，行政诉讼的原告也相信首长的“威力”：领导都在法院那里拍板要这样了，还会有不成的事吗？至于法大还是领导手中的权力大，大家似乎都不会太关心。

究其本质分析不难看出，此制度还是在很大程度上看重了领导本身的地位和权力，否则何必要过度强调所谓一把手呢？

当然，在这里也不得不指出的是，这种价值取向虽在长远中是不可取的，但在当下现实生活中却是不得不为之的。我国长期以来奉行“官本位”思想，虽经大力整治但依然留有残余。现行很多机关单位在其运行过程中遇到的一些分歧时往往不会依赖现成的规章制度而是依赖于所谓的“领导”拍板，领导的一句话在很多时候确实比判决更加有用。如果当前不这样设计制度，在当前情况下行政诉讼要想取得实质解决结果确实困难。

（四）对于行政机关负责人出庭应诉制度的展望。经过前面的分析不难看出如果行政机关负责人出庭应诉制度运用得当在当下确实对于增强行政机关的诉讼意识和应诉能力、提高审判质量与效率、妥善解决行政争议等，都有重要的作用。

但是因为该制度本身存在的一些问题（如前所诉），这项制度不经过修改必然是不会长久的。我们最终必将采取的价值取向是法治的价值取向，是所谓领导的意志不会对于行政诉讼处理产生任何影响的价值取向。

在此价值取向基础上，从方便运行，机关人员专业素质的角度上，笔者试想过一个制度即：对于行政机关的应诉，我们可以借鉴新闻发言人制度：即专门设立某一部门，或者指派某一人员（部门的组成人员和该人员必然是具有法律背景的）专门负责接洽法律事务，其中当然也包括行政诉讼的出庭应诉（不同于法律顾问制度，这里部门人员应是单位的内部人，且具有一定的级别，有相应的话语权）

笔者这里只是自己的设想，现实中会出现的制度形式会有很多，但其的共同点必然是要求行政机关对于行政案件判决的完全无干预和完全執行，其必然是从法治观念的价值取向出发，最后回归于法治社会的建设之中。（作者单位：四川大学法学院）

注解：

①黄传会.中国的“挑战者”号：首例农民告县长案始末，海潮出版社，1990年版.

②章志远.行政诉讼中的行政首长出庭应诉制度研究，法学杂志，2013年第3期.

③张玉胜.“行政首长出庭应诉”入法只是第一步，检察日报，2014年9月3日.

④张玉胜.“行政首长出庭应诉”入法只是第一步，检察日报，2014年9月.