大连市流动人口的社会救助现状

蔡雯　陈靖琪　曾凡君　李斌

[摘要]随着社会保障制度的不断完善，目前大连市社会救助体系已基本实现了全民覆盖。但是受我国“二元社会结构”影响，流动人口在生活、就业、社会福利及维权方面仍处于弱势地位。分别从最低生活保障、特困人员供养、灾害救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助、民间救济、法律援助和监督管理11个方面，对大连市流动人口的社会救助现状进行了调研分析。

[关键词]大连市；流动人口；社会救助

[中图分类号]C9137[文献标识码]A[文章编号]2095-3283（2015）02-0146-03

[作者简介]蔡雯（1991-），四川遂宁人，本科生，研究方向：法学；陈靖琪（1993-），深圳人，本科生，研究方向：法学；曾凡君（1993-），湖南湘西人，本科生，研究方向：法学；李斌（1991-），辽宁沈阳人，本科生，研究方向：法学。

[基金项目]教育部国家级大学生创新创业训练计划项目“大连市流动人口的社会救助体系研究”（项目编号：201410173023）的阶段性研究成果。一、引言

社会救助是指公民因各种原因难以维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的程序给予款物接济和服务，使其生活得到基本保障的制度。我国目前城市居民的社会救助体系已趋于完善，但由于户籍制度的约束，社会救助制度严重依附于户籍，这为流动人口获取社会救助造成了极大的障碍。根据《中国流动人口发展报告2014》，目前我国流动人口总量已达245亿，超过人口总量的1/6，而在这个数量庞大的群体中，农民工占主体，是社会中的弱势群体，同时也是城市经济建设和社会发展的重要贡献者，让他们在医疗、养老、就业和住房等方面享受与拥有“本市常住户口”的城市居民同等的基本社会保障，是现阶段构建和谐社会不可或缺的重要内容。

二、大连市流动人口社会救助现状

根据2014年国务院出台的《社会救助暂行办法》，本文把对流动人口的社会救助分成11个方面，分别是最低生活保障、特困人员供养、灾害救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助，民间救济、法律援助和监督管理，分别从这11个方面对大连市的基本情况进行了调研分析。

（一）最低生活保障

从大连市现行的低保制度来看，最低生活保障主要针对本市户籍居民。根据2004年1月1日大连市实施的《大连市城市居民最低生活保障办法》规定，大连市行政区域内持有非农业户口的城市（含城镇）居民和城市农业户口居民，家庭收入和实际生活水平低于当地居民最低生活保障标准的，依照该办法予以保障。由此可见，在最低生活保障方面，大连市财政的拨付对象为本市户籍人口。在走访街道时，了解到大连市对于流动人口的管理主要依靠计划生育主管部门，另外由其他部门协助管理。由于流动人口不具备当地户籍，街道和社区对于流动人口中生活困难群体的管理模式相对被动，主要依靠有困难的流动人口主动联系街道，再由街道组织社会团体和个人进行公益救助，并没有国家财政的支持。因而无法享受大连市对于城市居民的最低生活保障政策，这使得困难的流动人口更加困难。

（二）特困人员供养

2014年5月正式施行的由国务院发布的《社会救助暂行办法》规定，“国家对无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人，给予特困人员供养”。该《办法》实施，国家承担起相应的社会责任，完善了社会救助制度，使这部刚开始施行的行政法规，为社会弱势群体的权益提供了法律保障。但该《办法》仍受户籍制度制约，《办法》规定，最低生活保障、特困人员供养和教育救助只能向户籍地政府申请，对生活困难群众提供救助仍然区别户籍居民和非户籍居民。由于当地财政社会保障资金有限，无法对来大连的外来不定数量的流动人口提供长期特困人员供养保障。

（三）灾害救助

灾害救助作为社会救助的一个组成部分，作用主要体现在发生突发灾难时的应急措施。在调查中发现，大连市对灾害中的受灾人员的救助无论是户籍人口还是流动人口都是一视同仁，这充分体现了人道主义精神，因而，大连市在灾害救助方面的做法值得全国其他省市推广和借鉴。

（四）医疗救助

第一，针对在大连市有工作单位的流动人口，应当按照《大连市城镇职工基本医疗保险实施办法》，由用人单位按规定为其单位职工建立个人账户，并每月按比例为职工缴纳医疗保险。城镇职工基本医疗保险在政府的积极推广下，其范围正在迅速扩大。但基于流动人口，特别是社会救助的潜在对象，他们工资收入微薄，流动性强，工作不稳定，用人单位为其缴纳职工医保的比例较小。

第二，在流动人口中，一部分农村户口的人员在其户籍所在地参加了新型农村合作医疗（以下简称“新农合”）。根据新农合规定，参加新农合的农民就医报销需要在定点的市县、乡镇的医院，无法享受非户籍地医疗报销服务，因此，参与新农合的外来农民，在大连市与没有医保的外来人员基本无异。

第三，根据《大连市城镇居民基本医疗保险实施办法》，在流动人口当中，只有在市内四区中小学（包括职业高中、中专、技校）就读并取得学籍的学生，才能够参与城镇居民基本医疗保险。除此以外，即便是无任何医疗保险的老年居民或者是生活水平在最低生活保障线以下的居民，只要不是大连市市内四区的户籍，均被拒之门外。

（五）教育救助

1学龄前教育

2013年末，大连市为了进一步扩大普惠性学前教育资源，新建、回收公办幼儿园12所，新开办公办幼儿园24所，全市公办和公办性质幼儿园比例由3%提高到463%。尽管这一措施一定程度上缓解了公办幼儿园资源紧张的局势，但是资源紧张的局面并未缓解。处于较低收入水平的流动人口子女的学前教育问题亟待解决。

2义务教育endprint

大连市目前已将流动人口子女纳入到本地义务教育的范围内。根据大连市《关于进一步做好进城务工就业农民的子女接受义务教育工作的意见[2004]147号》的文件规定，对于外来人口子女入学的问题，公办中小学要按照“就近入学”的原则，接收居住在本学区范围内的农民工子女就学，确因班额过大无法接收的，应向家长说明情况并同时报告主管部门，区市县教育局应根据这些学生的实际居住地安排相对就近的学校就读。无论是原籍学校还是所申请的大连市本地的学校都不得以任何理由向学生收取借读费和其他没有明文规定的闲杂费用，并且在收费、评优奖励、入队入团以及其他各项教育教学活动等方面与本地学生同样对待，不得有任何歧视行为。上述相关的规定和实行情况，都与2014年12月5日国务院法制办颁布的《居住证管理办法（征求意见稿）》保持了高度一致。

但同时，如果外来流动人口的子女想要申请当地的一所公立学校入学，他们需要向原所在学校、现申请的学校、县区教育局、工作单位等多个地区、多个部门申请开具多份证明和申请。刚来到一个陌生的城市生活，他们人生地不熟，加上各机关、部门复杂的办理程序，或是出现乱收费、无人理的情况，极有可能造成适龄儿童入学迟延现象。

3高中教育

大连市规定，流动人口子女接受完九年义务教育，允许报考本市的高中阶段学校，并纳入普通高中公费录取之列，可以填报公办普通高中公费统招志愿。针对大连市流动人口子女1年内多次更换学校的实际情况，大连市在学籍管理上进一步简化了流动人口子女入学和转学的程序，为流动人口子女开设了入学绿色通道。

大连市在解决流动人口子女教育问题上最突出的做法就是充分发挥了各大社区和街道的作用，利用各个社区组织活动，来提高社会对农民工子女的关注度，如大连市黑石礁街道每星期都会举办 “快乐星期三活动”，集聚爱心人士为社区需要帮助的外来流动人口子女辅导作业、捐赠书籍、参加文艺活动等。通过社会的力量来帮助解决流动人口子女的教育问题。

（六）住房救助

2002年大连市开始启动廉租住房工程，截至2013年6月，全市已有3万多户家庭享受廉租住房补贴。根据2013年出台的《大连市困难群体租赁住房租金补贴实施方案》，租赁住房保障对象实现全覆盖，包括最低收入住房困难家庭（即廉租住房保障条件家庭）、中低收入住房困难家庭（即经济适用房保障条件家庭）以及新就业职工和城市无房户等。并且2014年率先在国内启动正式实行公租房与廉租房并轨。

大连现行的公共租赁住房补贴形式主要有两种：租金补贴和实物配租。截至2013年，25000多户家庭申请了公共租赁住房，其中8000多户申请货币补贴，目前申请家庭已经基本得到住房保障。申请实物的家庭17万户，前期通过摇号解决了5200户。大连市对城市居民的住房保障较为完善，覆盖范围广、房租补贴水平不断提高，廉租保障标准逐步调整，走在全国前列，但是廉租房保障对象必须是具有本市市内四区城镇户口、享受城市居民最低生活保障待遇并且家庭人均住房建筑面积17平方米以下（含本数）的家庭。而2013年《大连市困难群体租赁住房租金补贴实施方案》中添加新就业职工和城市无房户。其中新就业职工是与市内四区用人单位签订1年以上劳动合同，且全日制本科毕业不满5年的无房职工，覆盖范围单一。

大连市作为我国北方对外开放的重要港口城市，存在大量的流动人口，因此在充分保障大连市户籍人口住房的前提下，着手保障流动人口中低收入人群尤其是残疾人、老年人的住房问题，有利于有效保障流动人口权益，维护社会安定团结。

（七）就业救助

农民工为主的流动人口群体，受其自身文化水平、综合能力的限制，以及城市对本地劳动力实行地方保护等原因，他们的就业机会少，就业范围狭窄，大部分都是依靠出卖廉价劳动力从事一些脏乱差的工作，这部分流动人口处于就业能力贫困的境地。目前，大连市对于流动人口的就业救助方面取得了较好效果。以大连市黑石礁街道为例，黑石礁帮万家服务中心对所辖街道居民开展了包括就业指导、就业能力培训、职业介绍等一系列就业帮助服务。这些服务对所有街道居民，包括非本市户籍居民开放，在很大程度上提高了流动人口的就业率。目前大连市由街道和社区开展的居民就业指导和培训项目均不对户籍设定限制。

（八）临时救助

根据《流动人口发展报告2012》统计显示，流动人口在流入地享有的六项社会保障中，城镇医疗保险覆盖最高，但是还不到27%，基于我国社会保障制度存在的属地化管理与碎片化、社保关系转移接续难操作和流动性欠缺等问题，流动人口依然得不到或者是难于得到相应的社会保障。对于流动人口中社会救助的潜在对象来说，一旦发生紧急事故，如交通事故、火灾或者是突发性疾病时，一个家庭则极容易陷入贫困。因此，为流动人口提供应急性的“临时”救助非常必要。

根据2014年5月1日开始实行的《社会救助暂行办法》，之前的临时救助所针对的对象，是本地户籍人口中的最低生活保障家庭和其他遭遇特殊困难的家庭，将生活水平低于流入地最低生活水平的流动人口排除在外，覆盖范围过于狭窄。

（九）民间救济

目前大连市社会公益组织的主要救济方向集中在灾害重建、贫困地区教育建设、环境保护等方面，极少涉及流动人口的社会救助。社会公益组织具有资金来源充足、组织机动灵活、成员遍布社会各阶层等特点，对于流动人口的社会救助较之于官方救助更加灵活、精准，信息更新迅速，行动更加快捷，因此应该充分发挥社会公益组织的作用。黑石礁街道对于利用民间力量对流动人口提供帮扶进行了有益的尝试，积极组织公益社团和爱心人士对有困难的流动人口进行募捐。在对流动人口的社会救助中，社会公益组织应发挥自身的优势提供长期的、相对稳定的帮助，这样不仅可以有效解决流动人口的困难，也可以减轻地方财政负担。

（十）法律援助

流动人口是城市里的弱势群体，从内在安全感到社会保障各个方面都要弱于本地居民，生活中极易受到来自当地人、用人单位的不平等对待。而以农民工为主的流动人员，其文化水平较低，法律意识淡薄，很多人报有“政府衙门是老虎，轻易碰不得，又怎么会管我一个外来人的闲事？”的错误观念。因此，面对维权困境，流动人员大多选择默默忍受或者采用错误极端方式，如打架、自杀、搞破坏、找社会黑势力帮忙等方法来寻求心理平衡。

三、结语

与建立城乡一体化社会保障制度等其他制度安排相比，完善流动人口社会救助制度的成本低、基础好、易操作、效益高、现实作用明显，大连市在巩固现有成绩的基础上，应有效利用现有条件和资源，大力加强流动人口社会救助制度建设，充分发挥救助管理制度在维护流动人口基本生活权益，调整利益关系，维护社会稳定，促进社会和谐方面应有的作用。

Abstract：With the continuous improvement of the social security system，the social assistance system of Dalian has mainly realized the universal coverage.However，influenced by the dual social struture，the floating population remains in a weak position in such as living standard，employment，social welfare and safeguard of rights.This paper did some investigation and analysis of the eleven aspects of basic cost of living allowance，support of extremely poor peple，salvation of disaster，medical treatment，education，housing and employment，temporary salvation，folk relief，legal aid and supervision.

Key words：Dalian；floating population；social assistance（责任编辑：刘润婉）endprint