揭开“国资”账本的神秘面纱

于军

随着新预算法施行，人大对财政预算的监督正式进入“全口径”时代，“国资”账本也开始进入大家的视线，走进各级人代会预算审查现场。可正当很多代表对“国有资本经营预算”备感新鲜时，嘉兴市人大代表却对首次亮相的“国资”预算并不陌生，提出的意见更是针针见血。

这一切，还得从去年那场不同寻常的“国资”摸底调研说起……

“全口径”预算，是嘉兴市人大一直致力推动的。可近年来，只见一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算先后亮相嘉兴市人代会，唯独不见“国有资本经营预算”露脸。

据统计，截至2013年底，嘉兴市级国资总额为965亿元，市级政府性债务90%以上均来自“国资”。可如此举足轻重的一本账，竟一直游离于人大监督之外，人大代表对此甚为不解。

嘉兴“国资”到底有多少家当？运行情况如何？什么原因让其始终上不了会？带着这些问题，嘉兴市人大常委会决定来一场“国资”摸底大调研，彻底揭开“国资”账本的神秘面纱，让嘉兴的财政预算监督真正走向“全口径”时代。

一场釜底抽薪的摸底调研

首揭“国资”账本神秘面纱

在嘉兴人的记忆中，“国资”也曾经历过一个辉煌的时代。2004年嘉兴在全国率先成立地市级国资委，市级五大国资集团的优化整合也走在全省前列，目前嘉兴四通八达的路网、雄伟壮观的体育馆和大剧院、惠及民生的城市排水管网都是“国资”这些年努力的成果。无可非议，嘉兴市的“国资”是这座城市经济社会发展的重要力量！

“国资”部门手里掌握着近千亿的资产，一个项目动辄数亿，甚至几十亿。他们到底是怎么打理这些巨额资产的？每笔资金用得规不规范？有没有实现应有的效益？2014年初，在向人大代表和群众广泛征求意见的基础上，嘉兴市人大常委会决定对市级国资公司2010年以来的运行管理情况进行一次专题调研，并将其列为常委会会议审议议题。

2014年3月初，嘉兴市人大常委会正式启动“国资”摸底调研，首先向五大国资集团、三个市级开发区管委会发出《关于开展市级国资公司运行管理情况调研的预备通知》，要求如实填报5张调查表——集团本部及下属承资企业2010年以来的财务基本情况，2013年末的债务、项目投资、对外担保、对外股权投资情况，以及年度工作报告、财务审计报告、内部管理制度等。

“我们建设的项目很多，具体有多少项目，每个项目的完成情况，我们自己也说不上来。这次大调查，也让我们借机好好理了理这些年的项目投资情况。”嘉城集团一位财务负责人说，他们专门抽调专人来负责这项工作，经过多日奋战，终于理出了一份项目投资清单，共有9大类526个项目，“真是不理不知道，一理吓一跳。以前就感觉手上项目多，可没想到竟有500多个”。

在前期摸底的基础上，2014年4月，市人大常委会领导又带领相关工委逐一上门听取市国资委、发改委、财政局、审计局、监察局等部门有关国资监管情况，以及五大国资集团运行管理情况的汇报。此外，还分别到三个市级开发区管委会和南湖区、秀洲区开展调研，并召开了市级有关部门、金融监管部门及部分金融机构负责人座谈会。

此次调查中，嘉通集团是调研组最关注的焦点，这家占市级国资总额46%、债务总额47%的国资集团，每年营业收入占比竟只有13%。4月14日下午，面对市人大常委会调研组，嘉通集团新上任的总经理李云鸿竟是一肚子苦水：“我们的投资方向主要是交通设施，这几年仅高速公路就投资修建了5条，共计249.83公里，可其通行费收入还不够付银行利息的。再比如投资了28.25亿元修建的通往嘉兴各县市的干线公路，根本就没有任何收入，现在银行的贷款本息已累计41.83亿元，而且每年还在扩大……”听完这些，调研组成员心里也多了一份理解，当年政府举债融资推进嘉兴城市基础设施建设，虽然老百姓生活便利了，可嘉通集团却已负债累累。

“86%的‘国资项目是低收益的基础类公益项目，不少项目还是高成本融资建设的，这样的账本怎么‘晒？”时任嘉兴市财政局局长魏建明一语道出了“全口径”预算独缺“国资”账本的症结所在。

经过两个多月的深入调查，嘉兴市级国资的“神秘面纱”逐渐揭开。虽然，近三年嘉兴市级国资总量和所有者权益分别以年均10.1%和9.7%的速度在增长，但仍然存在诸多问题：产权结构单一，国有股权比重高达98.8%；总资产周转率（衡量营利性和流动性的指标）为0.11次，远低于全省1.13次的平均水平；资产负债率超警戒线，五大国资集团对外担保有效额超净资产总额等，这些问题已让市级国资公司遇到了前所未有的挑战。

调研组还发现，市级国资之所以出现“三高两弱”（国有股权占比高、债务风险高、运营成本高、盈利能力弱、市场主体意识弱），除了国资公司自身运营和管理不善因素外，还有国资管理体制机制不顺、公益性项目过多依赖信贷融资等原因。

针对这些问题，调研组撰写了一份长达9000余字的调查报告，其中仅各类数据便引用了170多处，并提出了“凝聚共识，进一步深化国资国企改革；明确功能，推进国资分类管理和考核；加大支持，积极探索国资公司上市；防范风险，严格控制并化解债务规模；强化监管，加快构建‘大国资管理格局”等五方面的意见建议，还首次将意见建议从人大、政府、部门、国企四个层面予以明确和细化。

看到这份有理有据、有问题有建议的《市人大财经委关于市级国资公司运行管理情况的调查》，嘉兴市委书记鲁俊批示：“意见建议有针对性，请国资委认真研究吸纳。”

一套非常规的监督组合拳

推动一场期盼已久的改革

2014年5月21日，嘉兴市人大常委会会议首次听取审议了市政府关于市级国资公司运行管理情况的报告，并就相关问题开展了专题询问。endprint

事实上，这一“审议+专题询问”的监督模式，在嘉兴市人大并不多见，本届人大还是第二次。这也让与会的常委会组成人员和列席代表感觉到，这次“国资”监督确实非同一般。

“市级国资公司目前困难和问题不少，亟需改革创新，市政府将如何深化嘉兴国资改革，促进嘉兴国企发展？”主持人刚宣布询问会开始，市人大常委会副秘书长、研究室主任朱金富马上举手提问。

“这个问题我来回答。”嘉兴市常务副市长梁群第一个“接招”。他表示，市政府将坚持市场导向，尽快研究出台嘉兴国资改革的指导性文件，争取国资布局更合理、企业发展更稳健、管理机制更优化。

“市级国资集团承资企业有112家，分布在46个行业，请问如何加强国资分类管理、分类考核。”市人大常委会委员、财经委副主任委员胡静如兼任了两家市级国资公司的外部董事，对国资管理心中早已有本账，所提问题也正是当前“国资”监管的难点问题。“国资公司主业不突出，是个亟待破解的难题。”市国资委主任施建松接过话筒表示，“我们将借鉴上海国资委‘国资统一管理，国企分类监管，竞争类对市场负责，功能类对市政府负责，公共服务类对市民负责，建立不同的考核标准和长效激励约束机制的经验做法，在突出主业、整合承资企业的基础上，制定国资分类考核办法，以效益为落脚点，优化国资监管机制。”

来自企业界的周国建委员深知企业上市的不易，而他所关注的正是国资公司上市问题，“企业上市是一项系统工程，经过20年发展，市本级目前仅5家企业上市。市政府提出通过3-5年努力，国资系统实现2-3家企业上市，请问有什么具体的措施？”

这一问题的抛出，引发了会场内一阵小小的骚动，两位国资集团老总立马介绍了他们目前所做的一些准备工作。可他们的回答，似乎还没有解除与会代表和常委会组成人员心中的疑虑，会场内仍不时传来议论声。看到此情此景，施建松有些坐不住了，他马上放下手中的资料，脱稿补充了政府拟推动上市的多种渠道和新举措。

…………

3个小时的专题询问，与会常委会组成人员和代表还就如何加强债务管理、提高投资效益、增强国企发展活力等问题提出了询问，均得到了市级有关部门和相关国资公司负责人的现场答复。

5月30日，市人大常委会召开审议意见交办会，将常委会审议意见交由市政府研究办理。与往常不同的是，这次的审议意见书不再是宏观、概括的几方面意见，而是从市政府、市国资监管部门、市级国资公司三个层面，分12个小点详细列出相关单位需落实的意见，不仅内容十分具体，而且指向性非常明确。

意见交办后不到两个月，嘉兴市委、市政府便出台了《关于推进市属国资国企改革发展的若干意见》，相关管理部门也先后制定了《嘉兴市市级国资营运公司负责人经营业绩分类考核与薪酬管理办法（试行）》等配套实施细则，并拟定了市级国有企业优化整合初步方案。

令人欣喜的是，8月13日，嘉兴市人大常委会每位组成人员都拿到了一份不同以往的市政府审议意见办理情况报告：同样从三个层面，分12个小点，以多项制度明确了嘉兴国资国企改革目标和措施。

为加强市级国资公司债务风险防控，履行人大对政府性债务的监管职责，2014年9月15日，市人大常委会还首次听取了市政府关于2014年政府债务收支计划情况的报告。

一次并不陌生的首次亮相

让预算真正实现“全口径”

摸清了“国资”家底，还得让“国资”监督正常化、规范化。随着新预算法的正式实施，让“国资”账本上会接受代表审查已是势在必行，这也是推动政府“全口径”预算监督的应有之义。

2014年底，嘉兴市政府决定把“国有资本经营预算”，与一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算一起提交嘉兴市七届人大五次会议审查，使嘉兴市人大首次实现“全口径”预算监督。

2014年12月23日至25日，市人大财经委组织专家审查小组，对市政府拟提交的包括国资经营预算草案在内的“四本账”进行了初审，并提出了国资经营预算编制范围不全，不能全面反映全市国资经营总体状况；国资投资回报较低，建议切实做好投资项目的调研认证；优化国资经营预算支出结构，加强各预算草案之间衔接等意见。随后，市财政局根据专家组的初审意见作了多处修改，并增加了《关于编制2015年全市和市本级财政预算草案的说明》。

2015年1月14日，离市人代会召开还有14天，嘉兴市人大常委会又邀请20名市人大代表和10名市人大财政预算咨询小组成员，再次对四本预算草案进行更深入的审查。“市级国资公司资产近千亿元，为何2015年本级国有资本经营预算收入只有0.19亿元？”经过了近一年时间的调研、审议、审查，代表们对“国资”账本已不再陌生，来自秀洲区的一位市人大代表一眼就看出了其中的问题。

两天后，市财政局就代表、专家提出的79条初审意见逐一作出了书面反馈，并对预算草案作了进一步修改完善。针对“国资”账本过于单薄问题，他们表示，“已做好扩大预算编制范围的调查摸底工作，逐步将其他部门和单位监管的市级国有企业纳入预算编制范围”。

1月23日，经过两次审查、修改的四本预算草案，终于送到了即将参加人代会的市人大代表手里，篇幅已从当初的59页增至87页。此时，离市人代会召开还有5天。“会前提前晒‘账本，可以让代表审得更仔细、更深入，从而真正管好政府的‘钱袋子。”嘉兴市人大常委会副主任周楚兴道出了此举的初衷。

1月28日上午，在雄壮的国歌声中，嘉兴市七届人大五次会议隆重开幕。首次亮相的“全口径”预算报告无疑是代表关注的热点。正因为有了前期细致深入的调研、初审，以及政府部门的多次修改、调整，使得这次“全口径”预算报告的“首秀”获得了与会代表的充分肯定。1月31日下午，代表们以举手表决方式全票通过了预算决议。

自此，嘉兴市的“国资”账本终于彻底揭开了神秘面纱，并将定期接受市人大代表的审查监督。而这，也意味着嘉兴市的财政预算监督正式进入了“全口径”时代。另据了解，从2015年开始，嘉兴市各县市区的预算审查也全部实现了“全口径”目标。endprint