“营改增”背景下的安徽地税优化研究

杨怀伟

地方税是我国公共财政体制中的重要组成部分，1994年实行分税制改革以来，地方税系在发展中不断自我完善，为地方经济持续健康发展，保证地方政府履行职权，公共服务产品供给，发挥了重要作用，但是随着工业服务化、服务业主体化日渐成为实体经济发展的新形态，以营业税为主体的地方税系，负面作用日益明显，以增值税取代营业税成为现实选择，安徽省从经济发展需求出发，于2012年10月实施“营改增”试点。

一、“营改增”安徽版试点回顾

（一）“营改增”背景

实行“营改增”是在全国财税改革背景下，结合安徽经济特点实施的改革，实行“营改增”首先是适应安徽经济发展的需要，增值税以其税收中性、设计科学，计税简明、退税简便、自动审计特点而被称为“良税”，被国际170多个国家和地区采用，具有 “环环征收、层层抵扣”征税特点，实施“营改增”，有利于打通产业抵扣链条，避免重复征税，降低企业税负，促进产业升级，形成微观激活和宏观优化效应，从安徽省产业发展看，以现代服务业为核心的第三产业的发展迅速，实施分税制时的1994年，第三产业产值为439.2亿元，从业人员为650.8万人，而实施“营改增”前的2011年，第三产业产值达4975.96亿元，从业人员增长到1483.5①万人，分别是是1994年的11.3倍和2.3倍，营业税“环环征收，无法抵扣”特点已经难于适应现代服务业发展需要，为了推动经济转型、调整产业结构，创新驱动发展，实现“经济强省、文化强省、生态强省”目标，“营改增”试点可谓恰逢其时。

（二）“营改增”进程

安徽省增值税改革是在国家税改的框架中进行的，基本按照“建立→转型→扩围→整合”路线图逐步推进，即在分税制改革初期建立增值税的基础上，实施增值税转型，将生产性增值税转型为消费性增值税，通过增值税扩围提速，实施“营改增”，最终完成“营业税”和“增值税”统一。自2012年10月1日，参考上海市“1＋6”模式进行“营改增”试点改革，到2014年12月，先后纳入铁路运输业、邮电业，广播电视服务业、电信业纳入，形成“2＋8”格局，具体实施进度如表1。

表1 安徽省“营改增”实施进程②

二、“营改增”背景下安徽地税存在问题

（一）主体税种缺失，替代税种培育困难

在现行分税制财政体制框架中，从税种角度看属于地方征收的地方税有14个，后经调整，取消农业税和农林特产税等，开征烟叶税，到2012年实施“营改增”试点改革时，剩余营业税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税、契税、耕地占用税、烟叶税、城市维护建设税、资源税、印花税等11个税种。“营改增”试点结束后，营业税全面改征增值税，地方征收税种将减少为10个，特别是作为地方主要税种的营业税不复存在，主体税源随之缺失，而其他税种目前暂不具备主体税种条件，这一点从2014年全省地税收入结构看的很清楚，2014年营业税以540亿元、占比35%高举首位，排名第2～4位的企业所得税、契税、个人所得税分别为13.5%、12.6%、8.4%，加起来不超过营业税的比重（从目前划分税种来看，企业所得税和个人所得税为共享税），其他税种短期内成为主体税种难度较大，具体构成如图1：

图1 2014年全省地税收入分项目构成图

（二）税收增长降速，税收收入压力增大

营业税作为地税收入的主要组成部分，一旦划归增值税后，首先影响的就是地税收入，尽管从2012试点以来，地税总体收入规模不断提高，但通过对比“营改增”前后3年营业税、地税收入情况可以看出，地税收入在“营改增”的进程中，呈放缓态势：其中营业税增幅2010－2012连续3年保持在70亿元以上，2012－2014年降至50亿元以下，增幅从2010年32.8%降为2014年的8.6%，相对降幅为24.2%。地税收入2010－2012连续3年增长规模在200亿元以上，2014降至153亿元，增幅从2010年40%减缓为2014年10%，相对下降30%；如表2、图2。

图2 安徽省地税税收增长图

表2 安徽省“营改增”试点前后3年营业税与地税收入增长对比表③ （单位：万元）

尽管国家考虑到地方“营改增”可能带来的财政风险，制定了“营改增”转制收入全部留给地方，但是作为结构性减税举措，“营改增”实施无疑会减少财政收入，资料显示，截至2014年底，安徽省因“营改增”试点累计减税80.8亿元，其中，“营改增”纳税人因税制转换累计减税22.06亿元，因增加进项抵扣减税58.74亿元，当年实现减税44.3亿元，减税面达到97%，税收筹集财政资金的压力巨大［1］。

（三）税收体系相对滞后，调控功能较弱

现行征收地方税种，大多始于分税制改革，随着全省经济社会快速发展，部分税收设置难以适应现实需要，主要表现为：一是部分地方税制不规范，如营业税按照税目列举式规定，未列入的应税劳务和行为不纳税，造成营业税的征管困难和税收流失，土地增值税计算繁琐，清算难度大，印花税在税目设置、纳税方式和征税管理上，存在薄弱环节和问题；二是部分税种调节功能缺失，如缺乏针对个人存量财产征税遗产税、财产税税种，在当前个人财富获得快速积累的背景下，不利于发挥税收的调控作用，三是部分税种与社会经济发展的关联度低，例如城镇土地使用税的收入缺乏弹性，适用税额标准及土地指标与社会发展的相关性不高，煤炭资源税虽然实行从价征收改革，但和当前环保关注程度和治理要求不适应，和人民生活联系密切的水资源、碳排放缺少税收手段调控。

（四）税收征管难度加大

“营改增”实施前，根据分税制管理要求，国税部门主要负责中央税、中央和地方共享税的征收管理（部分税种委托海关代征），地税部门负责地方税的征收管理，税务机关管税主要通过税控机、源泉扣缴、以票管税、税务稽查等手段，“营改增”实施后，原属地税部门征收的营业税营业税移交国税部门征收，由于两个部门平台不同、标准不同、机构不同，使得机构之间难以全面实现涉税信息交换和共享，比如“共管户”的城市维护建设税和教育费附加，计税依据是国税征收的增值税、营业税、消费税，而税款的征税则是地税部门负责，信息不对称和共享不及时加大地税部门对此类税收的征收检查难度，重复业务导致行政资源浪费，征税成本上升。同时由于国税地税两个不同行政主体，各自具体行政行为受环境、压力、关系的影响不同，造成具体行政行为结果也不同，特别是对税收自由裁量权的正确实施增加了困难，“营改增”试点对税务部门的职能定位、税务机构的改革提出新的挑战和要求。

三、对策与建议

“营改增”作为国家结构性减税的重要举措，既是1994年分税制改革的延续，也是新一轮财税改革的突破口，涉及范围广泛、行业复杂、部门众多，可谓“牵一发动全身”，对地方税收体系改革，需要坚持统筹兼顾、远近结合、上下协调，综合考虑税种属性功能和中央地方事权划分，将税基分布不均衡、税基流动性大、收入波动大、再分配功能强的税种提高中央分成或划归中央，相反，将地方掌握信息较为全面、对本地资源配置影响较大、税基相对稳定的税种提高地方分成或划归地方。

（一）调整共享比例

为确保“营改增”试点平稳顺利进行，减轻“营改增”改革对地方财政收入的影响，国家将试点期间征收的增值税单独计算，全额返还地方，固然能够减缓改革对地方财政收入的冲击，推动“营改增”对顺利实施，但毕竟不是长久之计，这种“一个税种，两种制度”格局不仅违背税务征收的的固定性、破坏税收立法的严肃性，也会带来征管方面的系列问题，应该尽快实现从“一税两制”向“统一税制，调整分享比例"的转型。随着“营改增”在房地产、金融等行业扩围提速，营改增将全面完成，需要按照财权事权支出配比关系，重新划分增值税的分享比例，考虑到营业税已达到安徽省地方税收比重的35%以上，加上相关的地方教育附加、城市建设税，比重超过40%，建议提高营业税和增值税划分比例标准，由现行的“75%∶25%调整为“60%∶40%”比例，以便稳定地方收入，履行地方政府职责。

（二）培育主体税种

“营改增”试点前，营业税作为主要税种，对地方的收入贡献较大，随着试点推进，作为地方主体税种的营业税逐步减少直到消失，客观要求地方政府尽快壮大税源，培养主体税种，建议将具备相当规模、来源稳定、关联度高的房地产税作为主体税种培育，理由如下：一是通过改革房产保有环节与土地开发、房产交易环节的税费，合理协调征收，能够促使区域内房地产业长期健康发展。二是通过征收房地产税，提升直接税收入比重，降低流转税收入比重，降低中低端收入者的税负，体现税收公平。三是通过征收房地产税，实现收入、财产的再分配，抑制收入差距扩大，缓解社会矛盾。考虑到安徽省区位、人口，资源优势，以及国家促进中部崛起、城镇化试点，加工产业转移承接示范区、长江经济带、中原经济区等政策叠加效应，省内房地产市场发展潜力大，在保障基本居住需求的基础上，做好不动产登记、房产评估、财产申报、预算公开等配套措施，完善房产建设、购买、持有、交易、抵押等环节税收制度，扩大个人住房房产税改革范围，细化住房交易差别化税收政策，加强存量房交易税收征管，使房地产税收成为地方主要收入来源。

（三）优化税收结构

优化税收结构，一方面要做好税收“减”法，加快“营改增”试点、加大国家对小微企业所得税、增值税、营业税的优惠政策，促进大众创业、万众创新，激发市场活力；另一方面也要结合省情，保持宏观税负水平相对稳定前提下，做好税收“加”法，首先优化资源税改革，紧紧抓住当前全省上下打造美好安徽契机，扩大资源税征收范围，改进资源税征税方式，提高资源税负、促进环境保护、节约利用资源，在对煤炭资源税改革的基础上，结合皖北人口多、人均水资源较少，皖南水资源较多、生态保护任务重等特点，试点水资源税征收改革；其次尝试开征环保税，结合新修订《中华人民共和国环境保护法》，以及2015年2月2日省十二届四次会议通过的《安徽省大气污染防治条例》法律法规，按照“清费立税、循序渐进、负担合理、征管便利、侧重调控”的思路，停征排污费，开征环境保护税，发挥税收对生态环保的调控作用。最后是加快个人所得税改革。建立综合与分类相结合的个人所得税制度，将工资薪金、劳务报酬、稿酬等经常性所得综合累进征收，提高所得税的扣除标准，按照家计支出扣除费用，以家庭为单位申报纳税；对临时性、偶然性收入维持分类征收，以更好发挥直接税调节收入再分配的功能，实现公平税负目标。

（四）创新税收征管

税收征管是税务管理的重要组成部分，是税务机关根据税法规定，对税收工作实施管理、征收、检查行为，做好税收征管，必须坚持税收法定原则、做到良法善治。首先完善税收制度，目前征税的18个税种中，大部分都是以条例的形式进行征税的，随着依法治国理念的提出，税收法定应成为税务改革的重要目标，面对“营改增”对财税改革形成的倒逼压力，须加快增值税、消费税、资源税、环保税、房产税等税改立法进程。其次是正确处理国税地税关系。适应财税改革要求，重新确定国税地税征管范围，统一整合征管力量，共同防范税收风险，共同享用信息资源、共同搭建协作平台。最后是要创新税收征管手段。面对互联网贸易、互联网金融等新技术、新行业兴起，税务管理也从线下延伸到线上，从国内延伸到国外，税务部门需要依托新技术，运用大数据，建设一个功能齐全、协调高效、信息共享、监控严密、安全稳定、保障有力的税收管理系统，实现“信息管税”。

［注 释］

① 数据来源于安徽统计年鉴（2011）。

② 表内资料根据安徽财政信息网、安徽国税局网站信息网搜集整理。

③ 本表数据根据历年《安徽统计年鉴》和安徽省地税局网站公开信息资料统计整理，为比较口径一致，全省2008—2011地税收入统计中包含耕地占用税和契税收入。

［1］ 杨志勇.中国地方税系的构建与完善问题探讨［J］.国际税收，2013（6）：14－18.

［2］ 高培勇.“营改增”的功能定位与前行脉络［J］.税务研究，2013（7）：3－10.

［3］ 财政部财政科学研究所.营改增：牵一发而动全身的改革［M］.北京：中国财政经济出版社，2013：281－299.

［4］ 陈共.财政学（第七版）［M］.北京：中国人民大学出版社，2012：198－215.

［5］ 经庭如，单学勇.安徽财政发展研究报告［M］.合肥：合肥工业大学出版社，2014：141－147.