浅议我国地下水资源法律保护

摘要：目前，我国的水资源面临着严重紧缺、污染较为严重、结构性差异等特点，呈现出严峻的局面。于此同时我国相对应的地下水资源的法律保护措施还没有形成统一的保护体系，针对上述状况，我们需要通过制度完善地下水资源的保护。

关键词：地下水资源；地下水资源法律保护；节水意识

中图分类号：D922.66文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2015）20-0066-02

作者简介：徐霞（1990-），女，山东聊城人，新疆大学民商法学硕士研究生。

一、我国地下水资源的概念、特点以及保护地下水资源法律制度中存在的问题

（一）我国地下水资源的概念

地下水资源是指在一定期限内，能提供给人类使用的，且能逐年得到恢复的地下淡水量。是水资源的组成部分。通常以地面入渗补给量（包括天然补给量和开采补给量）计算其数量。因此，地下水资源的开采一般不应超过补给量，否则会给环境带来危害，使生态条件恶化。

（二）我国地下水资源的特点

1.首先，我国地下水资源南北分布不均匀，地下水资源水位呈现差异性。由于我国独特的自然地理条件形成了南北地区不同类型的地下水，使中国地下水在区域分布上不仅南北有明显的不同，在东西方向上也有一定的差异。我国地下水资源主要集中在长江以南的南方地区，而西北地区是我国水资源缺乏最严重的干旱地区，是我国重点划定的生态功能脆弱区。如以西北地区的新疆为例，2010年新疆水资源总量为1113.1亿m，其中地表水资源量1051.2亿m，地下水资源量624.3亿m，地表水与地下水二者不重复计算量为61.9亿m。全疆总供水量为535.1亿m，其中来自于地下水的供水量为95.2亿m，占总供水量的17.80%。①但是同时，随着西部大开发的推进，企业的增多，却成为我国地下水开资源采量最大地区，超采地下水的现状尤为普遍。

2.其次，我国地下水资源污染严重，不合理规划使用现象普遍。我国地下水资源的遭到污染的原因应该说是多方面的，一是地下淡水的过量开采导致南方沿海地区海水入侵；②二是在农耕方面，因为农民不合理的施肥以及滥用农药的原因造成地下水资源污染量大面广；三是对于企业排污的惩处的力度明显不足，根据我国现行的法律，惩治企业排污的成本明显小于企业因排污经营带来的利润，造成企业排污有恃无恐局面的存在。

3.再次，我国人口压力过大，加大了我国地下水资源的危机。随着我国经济的发展，人口数量的增多，城市化工业化进程加快，我国未来水资源的需求关系将呈现结构化紧缺状态。过度开采使用地下水也会造成地下水位下降，使河水断流，水源枯竭，植被退化，土地沙化，且造成土地防洪以及调节的功能丧失等环境问题。

（三）我国保护地下水资源法律制度中存在的问题

1.现行地下水资源立法不足

一方面我国虽然有管制地下水资源的法律如《水法》、《水污染防治法》等，但是，立法具有不整合性，不能够在现实中发挥作用，对于实践中依法操作性起到了阻碍。另外一方面对于具体的管制措施以及实施细节并没有涉及到，从而造成各地管理混乱。

2.地下水资源法律保护制度不完善

首先虽然我国新的《环境保护法》中规定了环境公益诉讼制度，但是环境公益诉讼制度主体范围过窄，导致很多问题出现，不利于环境公益诉讼的开展。其次对于水资源的监管不到位，一方面确实是由于监管技术、设施不到位，另一方面更是地方执行措施不到位、对地下水资源污染的惩处力度不足原因导致。

二、国外保护地下水资源的经验以及带给我国完善地下水资源的启示

（一）美国地下水资源保护

美国，虽然最广适宜使用的水源就是地下水资源，但是情况不容乐观。因为人们对于地下水资源的开发率仅为其中的一小部分，加上美国对于地下水资源的不合理的使用，形势较为严峻。笔者经过研究发现，针对这种状况，美国主要有几下几点经验：

1.美国确定了地下水权流转交易制度

例如加利福尼亚州建立了储水以及转让程序。通过市场流转，使水的利用价值从循环使用，有力的控制了水源供给。目前美国的水权转让，一般要经过申请、公示、转让和变更登记程序，其中流转程序必须经过州的水机构或者法院允许，有一个合理的期限。③

2.美国注重培养和提高人们的节水意识

美国国家地下水协会将每年的3月13日到19日确立为国家地下水意识周，以至于从思想上树立并引导人们节约用水的意识，同时美国每年都会以不同的主题增进人们的节约用水的意识，开展提高公民保护地下水意识的宣传教育和活动，缩短了人们与地下水资源保护的距离。

（二）澳大利亚地下水资源保护

澳大利亚的地下水资源的形势虽然不那么严重，但是由于部分地区存在地下水的超采、地下水资源的污染、地下水利用的数据收集、统计和分析工作缺失等原因，仍存在地下水资源危机。澳大利亚为了解决这一问题，主要通过以下两种途径。

一是澳大利亚政府重视对于地下水资源的统一管理。主要是在1995年，澳大利亚政府颁布《水分配与水权——实施水权的国家框架》。1996年颁布《地下水的分配与使用——澳大利亚地下水管理国家框架》，将地下水资源与地表水资源作为整体共同纳入国家统一管理的范畴，以至于促进全国水资源分配的建立，合理协调用水关系，在充分考虑参与水资源保护、管理和基础设施建设的投资者和用户利益的同时，保证维护生态环境的可持续发展。

二是澳大利亚建立了用水许可制度，有效的控制地下水资源总量。澳大利亚政府首先将地下水资源以许可的方式有序的分配给各地方水利批发商和农户，用户则可以从批发商和农户那里花钱而取得地下水的供应。如此一来，缓解了地下水资源和经济发展区域分布的不协调的问题。

通过对以上两个国家地下水资源的保护的经验来看，一方面两个国家对于水资源的保护都通过市场的平台进行调配，真正用市场来解决不同地区地下水资源不均的状况；另一方面都通过建立完善的地下水资源的法律保护制度解决，如澳大利亚对于地下水资源的管理等。

三、完善我国地下水资源法律建议

（一）建立市场化的水权流转交易机制法律

所谓水权流转，是指鉴于一定缘由，水资源使用权由原权利人转移到受让人的行为，是建立水资源的价格体制。

1.通过完善法律统一水价格。建立水资源市场价格机制旨在利用市场资源调配的作用规划水资源，改变以往无偿使用、低价使用甚至无偿调拨的不合理用水制度，建立“按价付费”取水制度。

2.确定水资源市场的经济补偿制度。对于这方面的考虑关键是解决我国南北方用水的不均衡问题，经济补偿所要考虑的因素是地区水资源的人均占有率、可以利用水资源的百分比等，这样可以做到实质意义上的公平。

（二）进一步加大对于企业违法排污的处罚力度

笔者在前面提及到，企业之所以肆无忌惮的排放污水造成地下水的污染最重要的原因是由于经营生产的成本远远大于排污所要支付的罚款。虽然新颁布的《环境保护法》中规定企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物按日处罚的制度比以前处罚力度加大，但是相对于国外相比还是处罚较轻，这种规定对于企业排污行为来说仍然是无关紧要的。

（三）加强和完善取用地下水资源总量控制与定额管理相结合的制度

规定由水行政部门主管协调城乡居民生活用水、农业、工业和生态环境用水制度，限定取水井年度计划可采总量、井点总体布局和取水层位制度。

（四）加强和完善地下水规划管理制度

严格规定地下水资源论证、取水许可、水工程建设规划同意书、建设节水设施等制度。实行地下水资源统一调度管理。规范水能资源开发利用和管理。

（五）建立地下水资源保护区制度

将地下水超采区，开采地下水可能造成地面沉降、水体污染、水源枯竭等地区划分为地下水资源保护区，建立地下水资源保护法律制度。

（六）落实最严格水资源管理制度

建立“四项制度”：一是用水总量控制；二是用水效率控制制度；三是水功能区限制纳污制度；四是水资源管理责任和考核制度。

（七）确立水利市场经济补偿与转让制度

建立切实可行的水生态补偿机制；建立征收水费、建立水价杠杆和节水受益返补等机制。

四、结语

地下水资源的可持续利用是保护生态环境、保证经济和社会持续发展的重要因素。本文通过从我国水资源的实际情况出发并结合外国在水资源利用方面的经验来提出对水资源进行法律体制的保护并提出相应的意见和建议。与此同时，我在研究过程中有诸多缺陷和滞后性，比如对我国地下水资源法律问题的具体案例没有详细列举说明，对地下水资源的各种具体问题没有足够的细致分析等，希望助力于法学实践与法学理论的创新与发展。

[注释]

①西北五省区2010年水资源公报.

②张哲.水资源配置中的市场失灵与制度创新[J].新疆农垦经济，2004.

③魏衍亮，周艳霞.美国水权理论基础、制度安排对中国水权制度建设的启示[J].比较法研究，2002（4）.

[参考文献]

[1]王焰新主编.地下水污染与防治[M].北京：高等教育出版社，2007.1.

[2]张哲.水资源配置中的市场失灵与制度创新[J].新疆农垦经济，2004.

[3]方芳.从水源地到水龙头的全称保护[N].中国环境报，2007-11-20.

[4]汪劲.中国环境法原理[M].北京：北京大学出版社，2000.

[5]汪恕诚.水权与水市场[J].中国水利，2000.11.

[6]王贵玲，陈德华等.中国北方地区地下水资源的合理开发利用与保护[J].中国沙漠，2007.