我国农村垃圾处理中存在的法律问题探究

摘要：当今，我国农村环境问题日益严峻，农村垃圾处理也往往不到位。这要求我们进一步剖析农村垃圾处理机制在立法、执法、守法、法律监督等方面存在的法律问题，为尽快完善相关立法、推进新农村建设提供思考。

关键词：农村垃圾；法律问题；法律监督

中图分类号：D922.68文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2015）20-0106-02

作者简介：张晓阳，女，硕士，山东师范大学法学院硕士研究生，环境与资源保护法专业，研究方向：环境与资源保护法。

一、农村垃圾处理立法问题

（一）农村垃圾处理法律制度不完善，有些领域还存在法律空白

由于农村环境问题并不是一成不变的，而环境法律制定出来之时本身就有滞后性，再加上法律程序存在阻碍，所以在农村垃圾处理的某些领域还没有相关法律进行规制。环境法律体系明显的贴上了城市和工业的标签，对农民环境保护的制度设计很少。《固体废物污染环境防治法》虽然将农村生活垃圾纳入管理范围，但是也只是原则性的规定，仅仅有几条涉及到农村固体废物的问题。再者，相关法律法规对于垃圾生产者的责任以及处罚、垃圾倾倒达到什么程度才构成违法、处罚措施等问题规定的尚不完备。

（二）农村垃圾处理相关法律位阶低，可操作性不强

笔者在“中国法律检索系统”中，以标题关键词中同时含有“农村、环境”进行检索，结果显示48条，其中行政法规2部、部门规章44部；以全文关键词中含有“农村环境”为条件检索，结果显示282条，其中法律20部、行政规章44部、部门规章197部。由此可见农村环境保护立法中法律、法规所占比重较少，主要还是部门规章，而部门规章的法律位阶较低，起不到强有力的法律执行力。而且同一问题的相关规定不一，一旦落实到下级政府以及农村，规定的繁多以及不一致也就使得执法部门以及公民不知道要遵照哪一规定，就产生了“有法等于无法”的后果。部分法律法规只有原则性的规定，可操作性不强，对违反者如何处理的罚则部分规定很笼统，造成执法部门难以执法。

（三）现有环境法制体系存在明显的城乡垃圾处理差别

“现有的环境法是典型地以‘城市利益主义为特征的，关注的主要是城市垃圾的污染防治与大中城市的环境利益。”①我国在经济发展、环境治理等方面侧重于城市，对农村环境的治理自然放到了最后。二元制的经济发展体制决定了环境法制体系存在明显的城乡垃圾处理差别。在法律体系上，环境保护法中对农村规划只字不提，在这样差异对待的上位法的指导下，也就有了相应的下位法进行区别对待。在现实实践中，城市的垃圾处理设施已经相对完善，而农村地区则十分落后，有的地区甚至都没有垃圾箱。而且由于资金不足和缺乏技术支持许多农村的环保工程和垃圾处理措施都得不到及时落实。

二、农村垃圾处理执法问题

（一）立法空白使得执法缺乏法律依据

在垃圾处理领域本来立法就少，又没有专门的农村垃圾处理的立法，所以农村垃圾处理领域存在着法律空白，使得环保部门执法缺乏法律依据，由此产生了执法难。比如说程序法方面有关环境评价法、农药使用造成的环境污染法等。再者，农村垃圾处理的相关法律法规可操作性不强，环保部门想要正确执法也有难度。立法中缺乏非正确执法的法律责任追究机制，进而对环保部门的执法工作缺乏监督和制约。环境立法指导思想缺乏先导性，仍然停留在“先污染，后治理”阶段，明显滞后于现实需要，而环保部门依照已经过时的立法，也就不能适应现实需要，民众自然不会服从，由此加大了法律实施成本。

（二）环保机构设置不合理，职权划分不清，统一监管职责难以实现

农村垃圾处理问题的解决，需要以强大的执法力为后盾的。而有些乡镇都没有环保部门，也没有配置专职环保人员，更何况农村地区，而且县级环境保护局的内设机构也是极其简单的。这些有限的人员、机构和陈旧的设备，是远远不足以解决问题的。再者，政府的环境保护管理职能被分散在许多部门，环保部门缺乏强有力的统一监督管理机制，环保部门“统一监管”的责任难以落实。“一些部门往往从部门利益出发，对本部门有利可图的，互相争夺审批、发证、收费、处罚、解释等权力，而无利可图的则往往无人愿意负责，互相扯皮、推诿，人为造成许多工作漏洞。”②

（三）农村垃圾处理的执法疏漏，出现执法空白

农村垃圾处理本身就是政府政务处理的薄弱环节，而环保部门的重心又大都放在城市环保问题上，对于农村环境的处理自然不到位。有些地区也是近几年才在农村设置垃圾箱，建立了垃圾处理厂。再者，因为环保部门都设在城区，偏远的农村地区也就成为了环境执法的漏网之鱼，环保部门也懈于去偏远地区执法，由此出现执法空白。环境执法不仅需要实体法作为依据，更需要程序法的规范，而执法部门对行政程序法的执行缺乏自觉性，重视程度不够，也影响了农村环境执法的公正性和公开性。

三、农村垃圾处理守法问题

（一）立法上公民环境权的缺失，农民无此权利意识

法律的一大特点就是规范性，即法律为人们的行为提供模式标准、样式和方向。宪法第26条第1款规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他危害。”这虽然规定公民在良好环境中生活的权利，但并未赋予公民环境权。而且相关法律对于公民的环境权、具体内容以及救济措施等都没有明确规定，也就直接影响到农民对自身环境权的疏忽。在农民环境权受到侵害时，他们也就不可能运用法律武器进行维权，从而导致农民的权益保护之路艰难而坎坷。再者，立法机关制定的法律与农民实际生活有一定程度的脱节，也使得农民不懂法、不守法。

（二）农民文化程度低，环境意识薄弱

我国农民大部分都是小学或者初中文化，文化程度普遍偏低，而相应的法律意识差，环境意识薄弱。“所谓环境意识，是指人们在认识环境状况和了解环保规则的基础上，根据自己的基本价值观念而发生的参与环境保护自觉性，他最终体现在有利于环境保护的行为上。”③农民群体中普遍存在思想狭隘，权利意识淡薄，集体意识薄弱的问题。从农民自身来说，往往看重的是眼前的经济利益，而对于潜在的环境问题则是听之任之。他们想要的是生活水平的提高，而环境的破坏则与自己无关，是政府的事。

四、农村垃圾处理法律监督问题

（一）国家机关忽视对农村垃圾处理问题的监督

法律监督包括国家机关的监督和社会监督。从国家机关的监督来看，城市环境问题已经让政府焦头烂额，所以他们也就无暇顾及农村垃圾处理问题。立法机关并没有在立法上赋予公民环境权，由此看出立法机关对农民环境权的忽视，而在这样的立法指导下，执法机关也就没有意识到农村垃圾处理问题的严重性。而环境执法部门本身设置不合理，农村地区几乎没有环境执法机关的设置，也就使得农村地区成为了环境执法的边缘地带甚至是漏网之鱼。在司法上，司法机关的监督往往是通过诉讼的方式，正所谓不告不理，农民本身环境权利意识就很薄弱，又如何使得他们向法院起诉以保护自己的环境权。

（二）社会监督缺位

农民处于社会等级的底层，是环境弱势群体，他们本身对垃圾的处理就没有认识，又如何能参与到环境监督中来呢？再者，我国的立法、执法等程序多以国家机关、专家学者、党派人士等为主，农民参与极少。农民自身文化程度低也使得他们不会关注环境法制问题，自然作为农村垃圾处理社会监督的主体——农民，缺少对农村垃圾处理的监督。只有让农民参与到环境法制建设中来，才能有效地建立农民参与农村环境保护的利益机制。另外，社会资源分配不均衡如大众传媒、非民间组织、政府信息公开等使得对农村环境的社会监督不足，农村环境问题得不到关注与及时解决，农民环境权受侵害也没有及时、充分的救济途径。

[注释]

①房豪殿.农村垃圾处理法律问题研究[D].河南大学，2011.

②沈晓悦，赵艳雪，马煜姗.环保行政管理体制改革，路在何方？[J].环境保护，2011（06）.

③吕忠梅，徐祥民.环境资源法论丛[M].北京：法律出版社，2004.

[参考文献]

[1]陈德敏，秦鹏.规则创新-环境资源法制与小康社会建设[M].北京：科学出版社，2011.

[2]肖毅.农村生态危机的主体救赎-基于农民视角[J].湖南大学学报（社会科学版），2011.

[3]郭晓旺.农村垃圾污染防治的法律对策研究[D].中南林业科技大学，2013.