适应人口老龄化新形势着力提升养老保障和服务水平——民政部党组成员、全国老龄办常务副主任王建军答记者问

本刊记者 / 纯 光

适应人口老龄化新形势着力提升养老保障和服务水平
——民政部党组成员、全国老龄办常务副主任王建军答记者问

本刊记者 / 纯 光

【编者按】

近一个时期以来，“养老”成为社会各界普遍关注的一大热词，社会、家庭甚至个人对人口老化、如何养老、老之将至的养老保障和服务等问题十分关注。为此，本刊记者就当前及未来一个时期我国人口老龄化形势，以及人们普遍关注的养老保障、服务保障等问题，采访了民政部党组成员、全国老龄办常务副主任王建军，请他就有关问题回答了记者的提问。

记者：当前，人口老龄化已经构成我国的一项基本国情，也引发了社会的普遍关注，但这一老龄化国情并不为每个人所熟知。可否请您先介绍一下我国老龄化发展形势？

王建军：众所周知，我国是世界第一人口大国，同时也是世界第一老年人口大国。1999年底，我国进入人口老龄化社会。“人口众多，结构老化”是贯穿整个21世纪我国经济社会发展的人口常态和基本国情。截至2014年底，我国60岁以上老年人口已达2.1242亿，占总人口的15.5%，其中65岁以上老年人口1.3755亿，占总人口的10.1%。据国家应对人口老龄化战略研究预测，今后20年，我国60岁以上老年人口将以年均近1000万的速度快速增加，预计2025年突破3亿，比重达21%；2033年突破4亿，比重达27.7%；2053年达到峰值4.87亿，比重达35%。这一史无前例的快速老龄化进程，同时伴随着家庭小型化、少子化、空巢化、大规模人口城镇化、“长寿不健康”等世界少有的人口现象，使未来我国失能、高龄、空巢、无子女老年人等重点养老服务对象大幅增加。总的趋势是：老龄化速度快、规模大、峰值高，老龄化与经济转轨、社会转型、思想观念领域深刻变革交织叠加，本世纪30-60年代将是我国应对人口老龄化的特殊困难时期。

记者：当前，全社会对养老服务颇为关注。“十二五”期间，我国在积极应对人口老龄化、破解养老服务难题方面取得了哪些具体成就？

王建军：“十二五” 规划实施以来的近五年时间里，党中央、国务院高度重视人口老龄化问题。新修订实施的《中华人民共和国老年人权益保障法》，将积极应对人口老龄化确定为国家一项长期的战略任务。党的十八大提出“大力发展老龄服务事业和产业”，党的十八届三中全会进一步提出“加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业”。根据上述要求，以《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发（2013）35号）为标志，国家对养老服务的政策支持力度空前加大。“十二五”以来，国务院及所属各职能部门共计出台了28项与养老服务相关的政策法规。这些政策法规的贯彻落实，使养老服务体系建设实现了历史的跨越。

总的来看，目前我国的养老服务体系已经初步建立起来，涉及政府各部门、市场主体和社会力量等多个方面，全国老龄委各成员单位分工承担具体职责，在养老服务体系建设中发挥着重要引领作用。譬如，发展改革委持续加大社会养老服务体系建设资金投入力度，开展了健康与养老服务工程、养老服务业综合改革试点等多项重要工作，同时不断完善养老服务业配套政策，有效降低民间资本参与养老服务门槛；财政部用于养老服务设施建设的财政资金和彩票公益金大幅增加，积极推动政府购买养老服务和建立健全养老服务补贴制度等工作；民政部加大基层城乡社区养老服务设施建设力度，开展公办养老机构改制改革、养老信息惠民工程和智能养老物联网等试点，着力加强养老服务标准化、规范化建设；住房城乡建设部不断完善养老服务设施规划建设标准，稳步推进老年宜居环境建设。同时，各地认真贯彻落实国家层面政策文件，陆续出台一大批实施意见和专项规划。养老服务的多元化投入格局日益成型，居家、社区、机构养老融合发展，惠及范围逐步扩大，能力建设稳步提升。到2014年底，全国各类养老床位总数达到551.4万张，每千名老年人拥有养老床位数达到26张，以养老服务为重点的综合性社区服务中心达到2.2万个，社区服务站11.4万个，日间照料服务设施已覆盖70%多的城镇社区和37%左右的农村社区。“医养结合”试点工作有序开展，老年护理专业队伍不断壮大，老年人社会服务、住房保障、公共文化教育、司法保护以及社会优待等公共服务体系基本建立。

记者：持续平稳发展是我国经济发展进入新常态的重要特征。请问在创新社会治理的背景下，如何建立我国养老服务业发展新格局？

王建军：党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”确立为全面深化改革的总目标。党的十八届四中全会将“促进国家治理体系和治理能力现代化”确立为全面推进依法治国的总目标。特别是，党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央，坚持问题导向和科学思维，以当代中国共产党人的系统观和战略眼光，提出了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。围绕这一战略布局，适应经济发展新常态，构建我国的养老保障和服务保障新格局，我们必须要有高度的责任意识、担当意识，必须以老龄问题为导向，逐步破解我国老年人面临的保障和服务问题。这些问题的主要表现是：

一是养老服务供给能力尚有不足。目前，我国社会养老服务体系建设还处于起步阶段，养老服务供给总量不足和结构失衡的矛盾比较突出。截至2014年底，每千名老年人拥有养老床位仅有26张，其中70%多的乡镇敬老院床位主要用于收住农村“五保”供养对象，难以满足老年群体日益增长的生活照料、康复护理、精神慰藉、临终关怀等服务需求。二是长期护理保障制度尚不健全。我国已经建立了基本养老、基本医疗保障制度，在制度上为老年人的贫困、疾病风险提供了保证，但在应对老年失能风险等方面，尚缺少基本制度安排，老年护理事业发展相对滞后，现有养老机构大多不具备医疗护理功能，护理型床位数所占比重不到1/5，老年长期护理保障制度和家庭养老支持政策亟待建立健全。三是养老服务业体制机制还不完善。养老服务发展缺少统一规划，政府各部门职能交叉，权责不清，缺乏合力；养老服务事业和产业的关系没有理顺，政府责任不够清晰，市场机制作用发挥不够；公益性养老服务组织发育不良，社会组织进入养老服务领域的相关政策尚未完善，民办养老服务机构发展滞缓。目前，全国各类养老服务机构共4万多家，其中大部分是公办机构，民办机构床位数只占总床位数的1/3左右；行业监管制度不健全，养老服务管理法律法规不健全，养老机构管理体制不完善。四是养老服务人力短缺矛盾突出。研究表明，如果按照国际上通行的标准，每3个老年人配备1个护理人员，目前我国大约缺口1000多万养老护理人员，而全国现有养老护理员仅30多万人，其中取得职业资格的不足10万人。护理人员社会地位和经济待遇较低，专业人才流失严重，制约了养老服务专业化、职业化水平的提高。

针对上述这些问题，围绕全面提升国家治理和社会治理能力和水平，必须加快推进社会养老服务体系建设进程，充分发挥政府、社会、家庭以及个人在养老服务中的多元作用，推动形成我国养老服务业发展新的治理格局，缓解日益尖锐的养老服务供需矛盾；必须转变养老服务发展方式，增强居家养老服务的供给能力，建立长期护理保障制度，完善养老服务业扶持政策。

首先，要实现养老服务发展方式的“四个转变”。即：一是政府投入重点由“补供方”向“补需方”转变。逐步转变政府投入方式，变“补砖头”为“补人头”，通过购买服务、发放专项补贴和服务券等方式，拓展老年人的有效服务需求，推动社会养老服务业整体发展。二是政府职能由“主办统管”向“管办分离”转变。政府从市场竞争领域退出，实现政事政企分开，将养老服务发展纳入经济社会发展整体规划，制定实施支持、优惠政策和准入、退出及监管制度，鼓励并规范社会力量参与，促进养老服务多元健康发展。三是养老服务机构建设重点由“供养型”向“护理康复型”转变。明确政府托底的覆盖范围和保障水平，突出公办养老机构的公益性特征，重点保障 “三无”“五保”“低保”等特殊困难老年群体的需求；通过改扩建等形式提高现有养老服务机构的护理康复功能，扶持并重点兴建护理康复型机构，建立以失能、半失能老年人为重点对象的机构养老服务模式。四是养老服务提供者由“个体户”向“社会组织”转变。通过政府购买服务的方式，大力培育发展社会公益组织，逐步改变民办养老机构“个体经营”的状况，解决养老服务机构专业人才短缺的矛盾，提高服务的规范化、专业化水平。

其次，必须加快提升居家养老服务供给能力，巩固和强化居家养老的基础作用。具体看，一是要建设年龄友好型城乡老年宜居环境，为老年人提供安全、便捷和舒适的居住生活环境，加大老年活动设施投入力度，并在经济适用房中安排一定比例作为收住孤寡和低收入失能、高龄老年人的保障性养老公寓；二是要发挥社区物业服务等社会服务网络的基础作用，充分开发和整合现有资源，加大支持力度，为老年人提供就近便利的养老服务；三是要建立健全家庭服务网络和队伍，鼓励低龄健康老年人、支持社会力量参与居家养老服务，积极培育养老服务志愿者队伍和社会公益组织开展多样化的养老服务，同时要加快居家养老服务信息系统建设。

第三，必须积极探索建立长期护理保障制度。建立长期护理保障制度已成为国际趋势。像荷兰、德国、日本等发达国家，都建立了长期护理社会保险制度，英国、澳大利亚等国推行了公共财政负担为主的长期护理津贴制度，美国、法国等国则实行商业性的长期护理保险制度，我国香港和台湾地区也在研究建立长期护理保障制度。为此，我们需要根据我国老龄化实际，抓紧研究建立护理补贴制度，积极探索建立老年长期护理社会保障制度，鼓励发展商业护理保险，推进老年长期护理救助、长期护理慈善捐助等，加快形成保险、救助、慈善、福利津贴有机结合，多层次可持续的老年长期护理保障制度。

第四，必须尽快完善养老服务业扶持政策。深入贯彻落实《国务院关于加强养老服务业发展的若干意见》，在财政、税费、土地、融资等方面采取细化措施，鼓励扶持企事业单位、社会组织等社会力量兴办养老服务设施。建立健全养老服务人才培养、使用、评价和激励制度，依法规范用工，促进从业人员劳动报酬合理增长，发展专职、兼职和志愿者相结合的养老服务队伍。

记者：针对这些养老保障和服务保障方面的具体问题和努力方向，今年正在编制的“十三五”规划在这些方面会对哪些重点难点进行新的政策设计和制度安排？

王建军：积极应对人口老龄化，进一步健全完善我国的养老保障和服务体系，仍然是“十三五”期间需要着力发展的重要领域。具体说，主要解决以下几个方面的问题：

一是重点解决养老保障体系的顶层设计问题。目前，我国的社会保障体系框架已基本建立，但老年人社会福利制度尚处在初创阶段，社会保障水平总体较低，基本养老、基本医疗等政策还面临接续完善和加大落实力度等问题，特别是长期护理保障制度建设相对滞后，使养老服务体系缺乏有效支撑。譬如，全国统一建立的养老保障专项制度已有9项，各地建立的老年补贴、津贴制度等门类众多，制度多元分割、交叉重叠等问题还没有得到有效化解，尚需进一步整合。又譬如，当前机关事业单位养老保险制度改革已经破题，但还需进一步与企业在退休、养老、保险等制度方面实现充分衔接；城乡养老保障制度建设需要继续破解城乡二元分割的局面，消弭制度差距，实现制度均衡发展；保险、救助和福利制度之间缺乏配套衔接，尤其城乡居民养老、医疗保险制度承担了过多社会福利的功能，政府责任模糊，不利于制度的可持续发展，也挤压了社会福利的发展空间等等。上述问题如果不能得到及时解决，在人口老龄化高峰到来时，养老保障制度改革和发展将面临更为复杂的局面。

二是要解决好社会养老服务的均衡发展问题。我国的社会养老服务业起步晚、基础差、发展慢，供需矛盾突出。目前，虽然各级各地都在不断加大投入养老服务体系建设的力度，但投入结构不尽合理，特别是农村与城镇之间、发达地区与欠发达地区之间，养老服务资源的有效配置、养老的城乡统筹机制等还需进一步加强，尤其是农村地区依然是我国养老服务体系的薄弱环节，如何解决广大农村老年人的养老和服务问题，目前还未形成切实可行的系统措施。

三是高度关注老年人健康管理问题。目前，我国人口平均预期寿命已超过74.8岁，到2050年预计将达80岁。但是，我国老年人口长寿不健康的现象也比较突出。老年人患病率、失能率、死亡率高，患病后的治疗、失能后的照护以及死亡前的临终关怀等费用开支大，人均医疗费是国民平均医疗费用的2～3倍。预测显示，老龄化高峰时期，失能、半失能老年人口将接近1亿人，老年照料和护理服务面临的压力大。

四是注意维护好老年群体的权益诉求。随着老年人数量的快速增加、养老保障的社会化以及维护自身权益观念的强化，老年群体由依附家庭的社会边缘群体转变为庞大的社会群体和利益群体，对社会保障、社会服务、权益维护、平等参与等方面的诉求越来越强烈，协调代际关系和公平分配代际利益的难度加大。老年人独居化、空巢化现象比较普遍，长期脱离单位、脱离家庭和子女，游离社会管理之外，成为社会治理体系的薄弱环节。

针对以上问题，全国老龄办及相关职能部门正在抓紧研究起草《中国老龄事业发展十三五规划》和《养老服务体系建设十三五规划》，在充分调查研究和论证的基础上，科学谋划未来五年我国老龄事业发展蓝图，紧紧围绕破解这些重点难点问题规划重大工程、重大项目、重要政策措施，尽最大努力实现全体老年人与全国人民一道同步迈入全面小康社会。

记者：囿于家庭供养能力和公共服务能力的双重限制，进一步强化了农村养老的困局。农村养老应如何适应经济社会发展的要求，采取哪些有效管用的政策，有效解决农村老年人的养老和服务问题？

王建军：大家知道，城乡二元化问题在我国由来已久，我国的老龄化问题同样存在二元化格局。农村老龄化问题比城镇严峻，预测显示，到2030年，我国农村老年人口将达到1.65亿，农村老年抚养比届时将高出城镇28个百分点。由此判断，我国人口老龄化问题的重点和难点在农村，能否正确解决农村人口老龄化问题，不仅关乎应对人口老龄化的成效，而且关系农村改革发展的全局。为此，我们认为，解决农村的老龄化问题，必须进一步落实统筹城乡发展的各项措施，促进城镇化、农业现代化和新农村建设与人口老龄化要求相适应。初步构想是：

第一，合理有序的推动人口城镇化。合理有序的城镇化有利于保持区域经济发展的连贯性和稳定性，并使得农村人口老龄化的发展相对缓和。应考虑制定一系列优惠政策，鼓励农村向城镇迁移者的父母及子女到城镇居住，支持成年子女与老人同居或紧邻居住，使迁移人口的年龄结构更为均衡，避免各地区农村和中西部地区人口的过度老龄化、家庭空巢化的严重后果。第二，加快推进城乡经济社会一体化发展。加快城乡一体化发展步伐，消除制约城乡一体化发展的体制性障碍，促进公共资源在城乡之间均衡配置。加快转变农业生产方式，鼓励多种形式的适度规模经营，加大工业反哺农业力度，进一步夯实农业的基础地位，确保国家粮食安全。加快发展农村社会事业，全面加强农村社区建设，提高农村公共服务水平，推动农村实现跨越式发展，保障农村居民共享经济社会发展成果。第三，统筹城乡就业，做好农民工社会保障工作。取消各种对农民工进城就业的歧视性规定和不合理限制，加快形成城乡统一、平等竞争的劳动力市场，为城乡劳动者提供平等的就业机会和服务。适应农民工流动性大的特点，做好保险关系和待遇的转移接续；兼顾农民工工资收入偏低的实际情况，实行低标准进入、渐进式过渡，调动用人单位和农民工参保的积极性，全面做好农民工社会保障工作。第四，加快发展农村老龄事业。推进新型农村社会养老保险制度实现全覆盖，提高保障水平，增加对高龄老年人的基础养老金水平。加快完善农村社会公共养老服务设施。做好政府购买养老服务的提标扩面工作，逐步将农村的低收入空巢、失能老年人纳入政府购买养老服务的保障范围。鼓励各地建立农村社区养老服务队，加强对“五保”老人和失能、空巢老年人的帮扶与关爱。第五，改善农村老年人从事经济活动和获得经济收入的条件。加快提升农业机械化水平，扩大农机补贴范围，降低农业生产活动的体力劳动强度。加大对农民专业合作经济组织的支持力度，加快健全农业社会化服务体系，加强对农村老年人从事农业和相关经济活动的服务，提高农村老年人的收入水平和自我经济供养能力。

记者：在国家政策扶持和市场需求“双引擎”的共同驱动下，我国养老服务业已成为投资新热点，但用地问题和优惠政策的落实一直是制约养老服务业发展的瓶颈，如何发挥好政府、市场各自的作用，解决好这些难点问题？

王建军：党的十八届三中全会提出要“积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业”，《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发（2013）35号）进一步提出，要努力使养老服务业成为积极应对人口老龄化、保障和改善民生的重要举措。这两份重要文件既明确传递了中央积极应对人口老龄化的重大战略部署，同时也明确了大力发展养老服务事业和产业的政策决心。

当前，在一些地方，政府在推进养老服务业发展方面，确实还存在着定位不清，职责不明的问题，“缺位”和“越位”并存的现象时有发生。一个比较明显的现象是，政府自己直接投资建设和运营公办养老机构。这些公办养老机构一方面在建设规模、建设标准等方面远远超出了政府“兜底”的基本养老公共服务水平，另一方面，也挤占了民办养老机构的发展空间，造成了养老服务市场上的不公平竞争，最终制约了这个产业健康有序的发展。适应国家治理能力现代化目标的总要求，政府在养老服务体系建设中的主要职责应当是政策制定、监督管理、引导扶持，对困难、失能等弱势老年群体提供最基本的养老服务“兜底”功能。参照国际社会的普遍做法，政府发挥公共治理功能比较经济的方式是购买服务，这是公共事务治理主体多元化、运行机制多样化、合作方式多业态化的一般趋势。

解决这一问题，还需要进一步深化改革，持续提升国家治理能力现代化，充分释放社会、企业、家庭甚至个人的潜力，形成养老服务的协同、合作、共同发展的新局面。今后，政府要重点引导和扶持那些公共产品和社会福利属性较强的产品和服务，比如老年人普遍需求的养老服务业，除了机构养老服务业之外，还要根据我国绝大部分老年人选择居家养老的实际以及社区居家养老服务业的微利性，鼓励发展社区居家养老服务业，扶持企业、专业性社会组织进入这个领域，在土地、场地、税收等方面给予支持。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》已经明确要求完善市场机制，“充分发挥市场在资源配置中的基础性作用逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体”。我们相信，未来一个时期，随着改革的进一步深化，政府在养老服务业发展中要更多地向市场让出空间，给予市场更多的发展机会，这不但是推进我国养老服务业发展的根本要求，更是加快转变政府职能，培育和发展中国特色社会主义市场经济的必然要求。