提高边疆民族地区基层党组织建设科学化水平的路径思考①

（昆明学院人文学院）

在多年实践积累、理论提升的基础上，随着中国共产党第十八次全国代表大会的召开，全国各边疆民族地区提高党建科学化水平的工作又往前大大推进了一步。十八大报告对全面提高党的建设科学化水平提出了一系列新的要求，例如要牢牢把握加强党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设这条主线，建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党等等。在基层组织建设方面，十八大报告以专节形式指出：“创新基层党建工作，夯实党执政的组织基础。党的基层组织是团结带领群众贯彻党的理论和路线方针政策、落实党的任务的战斗堡垒。要落实党建工作责任制，强化农村、城市社区党组织建设，加大非公有制经济组织、社会组织党建工作力度，全面推进各领域基层党建工作，扩大党组织和党的工作覆盖面，充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，以党的基层组织建设带动其他各类基层组织建设。健全党的基层组织体系，加强基层党组织带头人队伍建设，加强城乡基层党建资源整合，建立稳定的经费保障制度。以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设。以增强党性、提高素质为重点，加强和改进党员队伍教育管理，健全党员立足岗位创先争优长效机制，推动广大党员发挥先锋模范作用。严格党内组织生活，健全党员党性定期分析、民主评议等制度。改进对流动党员的教育、管理、服务。提高发展党员质量，重视从青年工人、农民、知识分子中发展党员。健全党员能进能出机制，优化党员队伍结构。”

按照党的十八大精神，我国各边疆民族地区纷纷从自身实际出发，掀起了全面提高基层党建科学化水平的新一轮探索和研究热潮。云南继续勇于担当、敢为人先，及时颁布了 《2013—2015年云南省基层党组织建设工作规划》，并于2013年8月14日专门召开全省边疆党建工作视频会，围绕建设基层服务型党组织这条新的主线，总结边疆党建工作经验，深入查找问题，研究对策措施，启动新一轮边疆党建工作，着力提升我省边疆党建工作科学化水平。视频会明确提出，启动新一轮边疆党建工作，就是要围绕建设基层服务型党组织这条新的主线，凝聚人心、汇聚力量、强化服务，进一步巩固边疆党建的组织基础和群众基础。要充分认识和高度重视边疆党建工作的重要性、全局性和先导性，按照四步走的思路扎实推进，在强化基层党组织的服务功能上下工夫，重点提高乡镇、村组服务群众、做好群众工作的能力。针对当前边疆党建工作中存在的基层基础党务不够扎实、活动场所人气不足、党组织作用发挥不好、关心支持基层不够等问题，一是基层党务干部要选优配强，相对稳定，特别要加强培训；二是确保党员质量，着力解决 “凑数式”和 “家族式”发展党员等问题；三是活动场所一定要建、管、用并重，村民小组活动场所建设要注重实用性和多功能性，乡镇必须办食堂；四是形成以农村本地干部为主体，以常务书记、边防民警、村官、新农村建设指导员、大学生村官为补充的农村基层干部队伍新格局；五是实施 “红色信贷”和“红色股份”工程，多渠道发展壮大农村集体经济；六是提高边境县的乡、村、组干部待遇，落实基层工作经费；七是要进一步理顺基层党组织设置，对软弱涣散、作用发挥不好的要及时整顿；八是明确和强化县、乡党委书记抓基层党建的第一责任，要通过随机调研对基层党建工作的重视程度、采取的措施及取得的成效进行评估。

全省各地新的基层党组织建设工作规划的颁布，特别是全省边疆党建工作视频会的召开，以及其后召开的云南省推进边疆党建创建基层服务型党组织现场会等会议，从安排部署下一步具体工作的角度，清晰勾勒出了在今后如何全面提高云南边疆民族地区基层党组织建设科学化水平的路径选择。在实证性的科学研究中，对路径问题的关注十分重要，任何学科、任何专业几乎所有的前期探讨最终都会落脚到未来路径的选择上来、落脚 “怎么办”的选择上来。阿瑟和诺思是路径理论研究史上的代表性学者，二人曾凭借对路径问题的杰出研究分别获得了1990年的熊彼特经济学奖和1993的诺贝尔经济学奖。阿瑟先是以 “路径锁定”一词来描述技术变迁的自我强化、自我积累的性质，认为新技术的采用往往具有报酬递增的趋向。由于某种原因，首先发展起来的技术常常可以凭借占先的优势地位，利用巨大规模促成的单位成本降低，利用普遍流行导致的学习效应和许多行为者采取相同技术产生的协调效应，致使它在市场上越来越流行，人们也就相信它会更流行，从而实现自我增强的良性循环。相反，一种具有较之其他技术更为优良的技术却可能由于迟到一步，没有获得足够的跟随者，而陷入恶性循环，甚至 “锁定”在某种被动状态之下，难以自拔。紧接着诺斯把阿瑟提出的技术变迁机制扩展到制度变迁中，以 “路径依赖”概念来描述过去的绩效对现在和未来的强大影响力，证明了制度变迁同样具有报酬递增和自我强化的机制。这种机制使制度变迁一旦走上了某一条路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。沿着既定的路径，经济和政治制度的变迁可能进入良性循环；也可能顺着原来的错误路径继续下滑，结果在痛苦的深渊中越陷越深，甚至被 “锁定”在某种无效率的状态之下。一旦进入了 “锁定”状态，要想脱身而出就变得十分困难，除非依靠政府或其他强大的外力推动。通俗地讲，“路径依赖”类似于物理学中的 “惯性”，一旦进入某一路径 （无论是好是坏）就可能对这种路径产生依赖。因此，在既定的制度变迁目标下，要正确选择制度变迁的路径并不断调整路径方向，使之沿着不断增强和优化的轨迹演进，避免陷入制度锁定状态。

党的十八大报告指出，道路关乎党的命脉，关乎国家前途、民族命运、人民幸福。回首近代以来中国波澜壮阔的历史，展望中华民族充满希望的未来，我们得出一个坚定的结论：全面建成小康社会，加快推进社会主义现代化，实现中华民族伟大复兴，必须坚定不移走中国特色社会主义道路。从宏观上看，我国的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设等各方面的建设已经有了不仅符合中国国情，而且顺应全球时代发展潮流的基本演进路径，那就是既非封闭僵化的老路，也非改旗易帜的邪路的中国特色社会主义道路。但是，一方面，中国特色社会主义道路尚处于探索之中，远未成型，前方充满了难以计数的坎坷和阻碍。另一方面，中国特色社会主义道路并不是一条单一的路，而是由若干不同的路交织而成的立体的、多元的、多层次的复杂道路集群，每条路都必须想办法成为优质路径而不是劣质路径，每项工作都必须去争取走上好路而不是坏路。党的建设也概莫能外，尤其是边疆民族地区的基层党建工作，一般没有现成的路可走，所以，牢固树立路径意识，正确选择建设路径，是最终决定边疆民族地区的基层党建工作成败的关键所在。党的十七届四中全会提出的党建科学化要讲科学的理论、科学的方法、科学的制度，汇聚起来就是科学的路径，路径选择集中地反映出整个党建理论是否科学、党建制度是否科学、党建方法是否科学，反映出边疆民族地区党的基层组织建设科学化水平的高低。

根据十七届四中全会以来党中央的一系列相关精神，结合不断深化和拓展之中的党的建设 “云南经验”，在如何进一步提高边疆民族地区基层党建科学化水平的路径选择上我们应该做到三点。有了这三点，方可保持道路的平稳，有了三点连成的三角，便可校正道路的走向。

一、深化服务主线

以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设，既是践行党的宗旨的必然要求，又是巩固党的执政地位的迫切需要，更是广大人民群众的热烈期盼。普通群众对基层党组织的最大愿望，就是想能够得到组织提供的一些服务。在贫穷落后的边疆民族地区，广大群众的自组织能力、抗风险能力极为薄弱，尤其需要党的基层组织不断发掘服务的广度和深度。很久以来，正是因为服务不太到位，境外势力、宗教势力、封建残余势力等其他势力时刻都在蚕食着党的基层组织的管辖区域，明里暗里与党拉开了群众基础争夺战。可以认为，边疆民族地区不同政治势力的竞争在很大程度上就是服务的竞争。看到国外上学容易、医疗费用不高，我们的边民跑出去了；看到生有人关心、死有人过问，我们的边民皈依入教了……而我们的党和政府只要针锋相对地采取措施，情况即可获得明显改观。例如，从2001年起，云南对边境沿线义务教育阶段学生实行免教科书费、免杂费和免文具费的 “三免费”政策，跑到境外去的边民又纷纷跑回家来了。所以，边疆民族地区群众的政治认同理由是比较简单的，主要就是看你为他们的利益提供了什么服务。基于利益在量上可分为存量和增量两种，服务也可分为保障性的服务和促进性的服务。保障性服务旨在保障群众的既有利益，尤其是一定的基本生存利益；促进性服务旨在增加群众的长远利益，尤其是不仅满足于增加利益的数量，还应尽可能增加利益的质量。改革开放至今，我国猛然迈入了一个各种利益交错出现的综合性社会转型时期，一方面保障性服务长期阙如，例如把国家尊重和保障人权的条款写入宪法不过才是2004年的事，一方面促进性服务需求激增，例如 “发展”成了比 “建设”更热门的词语，科学发展观成了党的指导思想，讲发展不再光讲1998年诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森批评的只关注国民生产总值、工业化、技术改造等数据，即只关注财富或收入的狭隘发展观，而是开始讲起了森所主张的聚焦于人类自由的更加广阔的发展观：免于饥饿、保持健康、接受教育、随意迁移、公正选举之类的实质自由或可行能力是发展的目的而不单是发展的手段。这样一来，服务问题就变得日益重要和复杂起来了，服务功能一向偏弱的边疆民族地区基层党组织最需要补服务的课、走服务的路。诚如邓小平同志所言：“什么叫领导？领导就是服务。”直接与群众面对面打交道的边疆民族地区基层党组织，理所当然更是要强化服务型组织的建设速度和力度。

云南在边疆民族地区的基层党建工作中倡导服务是比较早的，尽管推进并不总是一路顺畅，且经历过孟连事件等惨痛的教训，但云南一直有着把抓党建与抓服务相结合的优良传统，发展到今天，明确提出要围绕建设基层服务型党组织这条新的主线，启动新一轮边疆党建工作，提升边疆党建工作科学化水平。云南建设基层服务型党组织的最新举措是于2013年12月10日至11日在孟连县召开了全省推进边疆党建创建基层服务型党组织现场会，要求认真学习、总结推广升级版的 “孟连经验”，运用 “八四三三”这一实在管用的做法，切实把基层党组织的重心转到全国组织工作会议提出的服务发展、服务民生、服务群众、服务党员上来，实现云南建设服务型党组织的三年目标：一年布局突破、两年全面展开、三年实现三个显著，即基层党组织的服务意识显著增强、服务能力显著提高、服务效能显著提升。扎实推广升级版的 “孟连经验”，是指对以干部直接联系群众为主要内容的 “孟连经验”的深化、拓展、充实和提升， “直接联系”升格为“直接服务”。今后，要以 “八四三三”为主要措施，推进全省基层党建工作。一要锁定 “八有”服务目标，即有服务核心、服务队伍、服务保障、服务阵地、服务体系、服务载体、服务机制、服务业绩；二要扎实构建 “四级”服务体系，抓紧县、乡、村、组四级为民服务站点建设，形成纵向延伸的覆盖体系；三要健全完善 “三联”服务机制，以村组为点、乡镇为轴、县市为面，形成组织联建、服务联办、制度联创的服务机制；四要按照项目化、集成化、网络化要求推进基层服务型党组织创建工作。项目化就是要一个项目一个项目地抓在手上、抓出成效。集成化就是 “各炒一盘菜、共办一桌席”，各个项目都放到一个平台上服务群众。网络化就是 “从农民跑到干部跑，从干部跑到网络跑”，为群众提供高效便捷的服务。

以服务为主线，勾勒出了未来边疆民族地区基层党组织建设的基本路径，大家对这一点已经没有任何异议了。随着人民群众民主意识和法制意识的增强，原来那种管理型的基层党组织越来越不受欢迎，日趋陈旧过时。在广袤的边疆民族地区，牢牢把握将功能定位从管理转到服务上来这一关键，加强基层服务型党组织建设，推进农村发展、造福农民群众，成了农村基层党组织的根本职责。各个基层党组织都在进一步强化服务理念，把带领群众共同致富作为工作重心，实打实、心贴心地造福农民群众。任何积极适应体制环境、社会条件新变化，大力推进基层党建工作内容形式、方法手段创新的探索实践，都得到了积极的鼓励和评价。更多的有利于增强基层党组织凝聚力、战斗力的做法，有利于发挥党员先锋模范作用的做法，有利于促进作风转变、密切党群关系的做法，都处在大胆尝试之中。可以预见，认真总结包括云南在内的全国边疆民族地区基层党建经验，在把握规律中不断提高促进经济发展、服务人民群众的水平的各项工作，必将做得越来越好。但是，既然我们研究的是科学化问题，真正提供科学的服务、构筑科学的服务路径，还需要继续打牢一个深层次的支撑点，那就是边疆民族地区基层服务型党组织的建设应该法治化。

法治化是制度化的刚性表现，用科学的制度确保党的建设科学化，最根本的就是用法治去保障党的建设，提高党员干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。法治思维强调尊重法律权威、遵循法治原则、体现法律理性；法治方式强调按照法律规则协调利益关系、解决冲突纠纷，遵循法治规律行使权力、治理社会。运用法治思维和法治方式治理国家和社会，有利于全社会形成理性共识，实现国家长治久安和社会和谐稳定。法治思维和法治方式的核心是实施依法治国基本方略，而依法治国内在地要求执政党必须首先做到依法执政。依法执政有两方面含义，一方面是坚持法律面前人人平等，任何组织或者个人都不得有超越宪法法律的特权，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。另一方面，是执政党要立足于 “宪法为上、党章为本”，不断建立健全党内法规。按照姜明安等学者的意见，国法和党规两者是协调统一、良性互动的关系。党内法规必须严格遵守宪法和法律的规定、原则和精神；把党内法规中一些成熟的制度规定适时经过法定程序上升为国家法律，是立法的一个重要源头。所以，党内法规的实施对保障宪法和法律的实施大有助益，党依法执政即是要依据宪法和法律治理国家，又要运用党内法规管党治党。新中国成立以来特别是改革开放以来，各级党组织制定颁布了一大批党内法规，为管党治党、执政治国提供了重要的依据。但是，由于顶层统筹规划不够等原因，党内法规体系建设总体上显得滞后，“碎片化”“无效化”之类的现象较为突出。由此而带来的一个影响是，边疆民族地区基层服务型党组织的建设工作处于人治化、运动式状态的时候居多，常常出于领导者的善意去搞服务，弄不清党组织的服务活动与服务型党组织并非一码事，以为一些封建统治者就曾有过的亲民爱民言行也是在打造服务型党组织。在公民个体方面，向给了他一点服务的党员干部下跪谢恩等奴性行为一直层出不穷。

因此，政党服务与服务型政党应予严格区分，一切政党行为都可以说是在提供服务，历史上某个党公然谋取自身利益最大化之举甚至也可以被拔到 “全心全意为人民服务”的高度。服务型党组织则是一个无论其自身是否有着服务人民的善良意愿，都能为社会公众提供例如建立维护公共机构和公共工程等公共产品的组织。从政党服务走向服务型政党的分水岭就在于法治的保障，法治与服务型党组织的连接点在于二者具有一种基于权利本位的缺一不可的共生关系，即服务相对于高高在上的管制而言，强调便民、利民，法治相对于随心所欲的人治而言，强调治党、治权。便民、利民的前提正是治党、治权，治党、治权才能够更好地便民、利民。为了切实置身于法治化的运行轨道，十八大召开不久，我党就连续推出了一系列建立健全党内法规的重要举措。其中，最为引人注目是党中央于2013年11月27日下发了首个党内法规制定工作五年规划纲要。《中央党内法规制定工作五年规划纲要》将实践亟须的党内法规及时出台列为一大工作目标，“加强基层组织”即在目标范围之内，明确提出：修改完善 《中国共产党农村基层组织工作条例》，抓紧制定国有企业基层组织工作条例，制定关于加强基层服务型党组织建设的意见，明确各领域基层服务型党组织建设的目标要求、主要任务、保障措施，健全党的基层组织工作制度体系，推动服务群众、做群众工作制度化、常态化、长效化。毫无疑问，《纲要》展示了党内法规建设的顶层设计和整体布局，勾画了法规制定的时间表和路线图，保证了制定党内法规的系统性、协调性和前瞻性，这对目前一部分担心基层党组织的服务是刮一阵风、飘一片云，有头无尾、有始无终的边疆群众来说，是一大利好消息。党组织的存在本身即是服务的梦想，将不再是一个遥不可及的梦，而是活生生的现实。云南在推动边疆民族地区基层党组织的服务转型方面，应该说已接近了基于善意的最大边缘，发挥空间受限。在法治化层面做文章，建设起一个整天都不忘围着服务转的基层党组织，以一种 “无人值守”的方式无须爱民动机和悲情恩赐而自然产生民利、增加群众幸福，才是使今后的工作科学化程度更高、收获更多的康庄大道。2014年伊始发布的 《中共云南省委关于贯彻落实 〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的意见》和 《云南省干部直接联系和服务群众制度》均明文规定 “推进基层服务型党组织创建”“创建基层服务型党组织”，把锁定“八有”服务目标，构建 “四级”服务体系，健全 “三联”服务机制，落实 “三化”服务要求，推动各领域基层党组织工作重心向服务转移，工作方式向服务转变等内容正式写入地方党组织规范性文件，这就真的昭示了不少全新的东西。

二、明确问题导向

2013年9月17日，中共中央召开党外人士座谈会，征求对关于全面深化改革若干重大问题的决定的意见。会上习近平总书记发表了一个新颖的观点，认为中国共产党人干革命、搞建设、抓改革，从来都是为了解决中国的现实问题。可以说，改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中深化。35年来，我们用改革的办法解决了党和国家事业发展中的一系列问题。同时，在认识世界和改造世界的过程中，旧的问题解决了，新的问题又会产生，制度总是需要不断完善，因而改革既不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸。他强调指出，改革开放是当代中国最鲜明的特色，也是我们党最鲜明的旗帜。面对人民群众新期待，我们必须坚定改革信心，以更大的政治勇气和智慧、更有力的措施和办法推进改革。全面深化改革，关键要有新的谋划、新的举措。要有强烈的问题意识，以重大问题为导向，抓住重大问题、关键问题进一步研究思考，找出答案，着力推动解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题。

通过问题倒逼、问题导向来坚定不移地沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗，是与以往那种喜欢说成绩是主要的、问题是次要的乃至不存在的看法很不一样的。在理论研究方面，波普尔等学者业已证明，问题比答案重要得多，左右科学发展、社会进步的关键因素往往是问题而不是答案。答案不仅分对错，自己就是问题，一些问题甚至永远都不会有答案，只可能有一个问题指向另一个问题的 “问题链”，一个 “能指”后面跟着出现的是更多的 “能指”而不是最终的 “所指”。问题当然也分真假大小、远近深浅，但问题本身是个好东西，从问题出发才是科学的思维方法、科学的实现路径。波普尔认为，人的认识必定始于既定的某个或模糊或明朗的问题、成见、期待，中间经过提供一个至数个兴许带有错误的尝试性解释理论，并借助于批判性讨论或判决性实验以尽量消除错误的复杂阶段，最后再次落脚到一个常常是自发地从特殊的境况关系里冒出来的新问题上。这种以问题始又以问题终的反归纳主义的认识过程 （波普尔称之为 “发现的逻辑”而非 “发现的心理学”）可以简示如下：

图中的P1即初始问题，TT即试探性理论，EE即消除错误，P2即新生问题。注意TT需涉及相互竞争谁的信息量更大的两个以上的理论，EE则是指用一个单称的经验陈述去证伪而不是证实一个全称的理论陈述，P2既与P1一样不属于观察或归纳，同时较之P1又应该深刻得多、有预见得多，并非对P1原封不动的化妆转换。波普尔想表明的是，重视问题与否是科学和伪科学的一大分野。

在中国共产党革命和执政近百年的历程中，抓不抓问题、抓什么问题常常从一开始就决定了工作的成败或成绩的多少。只要盯住了问题，盯住了真问题、大问题、根本问题，潜心于如何解决问题，我们的事业总会有起色、受好评。这方面最新的成功例子是党在2013年开展的群众路线教育实践活动。教育实践活动的鲜明特点是集中向形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风宣战，对作风之弊、行为之垢来一次大排查、大检修、大扫除。“四风”是当前群众深恶痛绝、反映最强烈的问题，也是损害党群干群关系的重要根源。 “四风”问题解决好了，党内其他一些问题解决起来也就有了更好条件。根据中央的统一部署，云南开展教育实践活动伊始便把查摆问题、开展批评作为活动的关键，并在2014年即将转入第二批教育实践活动前夕，继续强调要及早找准第二批活动单位存在的共性问题，做到心中有数，从解决具体问题入手，有针对性地研究制订方案。以问题为引领、拿问题做倒逼，成了教育实践活动顺利开展的法宝和利器。2014年1月20日，党的群众路线教育实践活动第一批总结暨第二批部署会议在北京召开，会上习近平同志就强调说，第一批教育实践活动之所以能够取得重要成果，主要是我们坚持中央和领导干部带头示范，坚持开门搞活动，突出问题导向，以问题整改开局亮相，以问题整改注入动力，以问题整改交出答卷，坚持标准，严格把关，不断拧紧螺丝、上紧发条，保证活动不走过场。据中纪委监察部网站2013年12月26日发布的全国查处违反中央八项规定精神问题汇总表，截至2013年11月30日，共查处违规情况21149件，其中省部级1件，地厅级82件，县处级1098件，乡科级19968件；处理违规人员26855名，其中省部级1名，地厅级71名，县处级1014名，乡科级24769名。边疆民族地区的基层党组织主要指村一级组织，同时部分延伸到乡科级组织，乡科级官员常被称做 “村官”，加上乡科级组织是与村级组织的结合部，对村级组织建设负有直接责任，其干部违规最多，达百分之九十二以上，成为违规 “重灾区”，这虽跟他们基数庞大有关，但也反映出整个基层党建出现了一些非抓不可的严重问题。正因如此，2014年中央 “一号文件”甚至以异常严厉的措辞要求：“加强农村党风廉政建设，强化农村基层干部教育管理和监督，改进农村基层干部作风，坚决查处和纠正涉农领域侵害群众利益的腐败问题和加重农民负担行为。”于是，过去有的活动人们唯恐避之而不及，现在还没搞教育实践活动的地方大家却盼着赶快搞起来，理由就是活动可使问题得以暴露、得以解决。

云南在刚刚启动的新一轮边疆党建工作中，也是自觉以问题开道，着力提升边境地区和藏区的基层党建科学化水平。全省边疆党建工作视频会有一个让与会者难以忘怀、广为传颂的细节内容，那就是观看了一部名叫 《问题是个好东西》的专题片。片子是省委组织部深入全省各边疆地区开展随机调研时发现的党建工作存在问题的浓缩与剪影，主要反映了基层党务工作不够扎实、村级活动场所活力不足、村党组织作用发挥不好、关心支持基层力度不够四类突出问题。正是为了弄清楚问题、进而解决好问题，为了针对问题建立一系列科学合理的配套工程，云南边疆民族地区的基层党组织建设才有很多突破和创新，能创造性地开展工作，亮点纷呈。仅以调研方式为例，全省上下认真贯彻落实组织系统随机调研工作制度，不打招呼、不定线路，直接进村进组，实地走访，与村组干部和群众面对面交流，掌握第一手资料，真实了解各项工作的开展情况，有目的、有方向开展随机调研，努力实现随机调研常态化、长效化。之所以要采取随机调研方式，首先就是因为我们的调研工作自身在相对长的一段时间出了问题， “假调研”“伪调研”“被调研”一度泛滥成灾，事先打好招呼，视察前呼后拥，调研者如同雾里看花，听不到真话、看不到真相，被调研对象背好台词，与登台演戏无异。查找问题离不开调研，倘若调研就是个问题，怎么可能又靠调研去揭示问题呢？所以，改变调研方式与注意到调研出了问题构成了最直接的因果关系，其次才是通过调研觉察到某些问题的根子在上而不仅仅在下之类的深层次问题。例如，2012年，省委组织部派人到某州随机调研，发现一个党支部原来只有2名党员，接着1次就发展8名，第二年却因实在不合格只好清退4名。这是怎么回事呢？调研的结论是，问题根源并不在基层。省委组织部曾有过不成文的规定，一是要消灭党员空白村民小组；二是10个党员的党支部可以给钱建村民小组活动室。基层为了完成任务和得到好处，自然就降低了对党员的标准。很显然，疾病诊断准了，药方也就容易开了。

的确，问题是个好东西。再不明白这一点，有的同志就会一直为 “我们费了很大力气抓惠民项目，感觉给群众做了很多事情，但群众还是有很多不满意的地方，这是为什么？”等烦心事而苦恼不已，因为他们眼中的问题并不是群众眼中的问题，于是他们失去了问题，与干脆觉得无事可干混日子没有本质的区别。从哲学的高度讲，“失去问题”（loss of problem）甚至等同于失去了存在，本身就是一个生死攸关的元问题、本体论问题，后果极其严重。更为糟糕的是，虽然都属于失去了问题的表现，不作为者只是令人厌恶，乱作为者不仅会白做无用功、浪费宝贵的自然和社会资源，还可能毁掉别人已有的东西，创造纯粹的 “负价值”。全国各地一些 “新招”变成了骂声一片的 “昏招”，一些 “民心工程”变成了损人利己甚或损人不利己的 “伤心工程”，很大程度上都是不重视问题研究带来的苦果。

所以，从事边疆民族地区的基层党建工作，有必要把 “问题是个好东西”这句貌似朴质无华、实则深刻无比的话语时时挂在嘴边、放在心上，用问题意识贯穿整个工作的始终，切实做到问题引领、问题倒逼。在强调服务第一的今天，我们若是透过问题的眼光去审视服务，把服务当成问题，不营也是在搞 “服务”，是在为服务提供底层的 “服务”，确保服务型基层党组织的服务范围最广、服务质量最优、服务效益最大。例如在服务效益问题上，有的地方由于服务工作才刚刚起步，尚处于外力驱动阶段，难免以为完成了上级安排下来的某项任务就是效益，而没有想到效益问题关注的是让作为服务对象的各族群众获得实实在在的收益，不是增加了收入，就是降低了成本。从系统论角度分析，当作为服务主体的党组织和作为服务对象的各族群众两大要素被整合为一个系统之后，会产生三种截然不同的效益：或者彼此间显得不可或缺、相得益彰，呈现出一种 “一加一大于二”的正和效应；或者两个要素只是简单的相加，碰个面就形同陌路，呈现出一加一最多等于二的零和效应；或者一个要素不是充实而是拖累了另一个要素，二者互害而不互利、两败俱伤，呈现出一加一小于二甚至小于一的负和效应。正和效应标志着服务主体和服务对象是一种内在的组合，是具有血肉联系、不可分割的整体；零和效应标志着服务主体和服务对象没有必然关联，他们与对方的关系是多余的、暂时的；负和效应标志着服务主体和服务对象之间是一种敌对关系，一方赶快摆脱另一方才是上策、才有前途。因此，不能笼统地说基层党组织搞起服务就有效益了，不能简单地说短期内缓解了基层党组织服务意识不强、服务能力不足、服务手段单一、行政化倾向突出、关门抓党建等问题，党组织的服务也就更能产生效益了。且不论有的服务本质上依旧是翻牌的管理，某些即便是真心实意地提供的服务照样可能坑人害人，不是正和意义上的效益。而一旦真正明确了问题的导向作用，边疆民族地区服务型基层党组织建设好心办坏事之类的悲剧必将减少很多，服务创造的正和效益有望大大增加。走科学化之路，就是带着问题上路，随时准备应对问题，根据问题调整路上的一切。

三、打造质量优势

在实现中华民族伟大复兴的中国梦的征程中，我们先是需要开条路出来、有条路可走，接着我们又会要求路要好走，路的质量要高。与整个国家经济社会各领域的建设和发展从注重又快又好正在转入强调又好又快一样，当今中国共产党的自身建设也面临着一个如何从靠数量优势取胜的党向凭质量优势执政的党转型的严峻形势。从数量上来分析，全中国、全云南党的建设的大部分指标都可用“庞大无比”四个字来形容。仅以党员数量和基层党组织数量为例，中央组织部的统计数据显示，截至2012年底，中国共产党党员总数达8512.7万名，比上年增加252.5万名，增幅为3.1%；党的基层组织总数达420.1万个，比上年增加17.5万个，增幅为4.3%。云南省委组织部的统计数据显示：截至2012年底，云南的中国共产党党员总数达235.1万名，比上年增加10.4万名，增长4.6%；党的基层组织总数达15.1万个，比上年增加3000个，增长2%。这些数据一方面表明，想入党的人多、入了党的人多，当然是因为党获得了人民群众的衷心拥护，党的执政地位越来越巩固，量多就是党建工作的一大成就，必须予以充分肯定。但在另一方面，数量过度的膨胀并不是件好事情，孙应帅等学者便用数量本身的比较阐释过我们的党员多得有些离谱了：以建国初全国总人口约5.42亿为基数，按2009年国家统计局公布的13.21亿人估算，60年来全国人口年均增长1298万人，增长率为2.4%。党员的发展以1949年449万名党员为基数，至2009年的7593.1万人，60年来党员人数年均增长119万人，增长率约为26.5%。党员的发展速度以十几倍之差明显高于总人口的发展速度，党员占总人口的比例也从1949年的0.83%增长到2009年的5.75%。到不久的将来，我党人数突破9000万，已经是指日可待的了，再不予以控制，显然是不行的，甚至可能会走向事情的反面，因为历史经验早就证明党员绝对数与比例增加过快同党员的质量不存在必然联系。例如，1927年大革命失败时，党员数量从6万降到4万，出现负增长，但党员总体质量和在全国的影响力并未因数量的减少而降低。而在 “文革”时期，不少 “突击入党”者虽然使党员的数量增加了，但党员的总体质量却没有随着数量的增加而提高，反倒下降，呈恶化状态。

列宁在谈到俄国布尔什维克党的建设时曾指出：“徒有其名的党员，就是白给，我们也不要。世界上只有我们这样的执政党，即革命工人阶级的党，才不追求党员数量的增加，而注意党员质量的提高和清洗 ‘混进党里来的人’。”我党其实也一贯注意正确处理党员数量和党员质量之间的辩证关系，涌现出过很多既重视党员数量、更重视党员质量的好传统、好做法。延安整风运动的实质就是实施质量建党，毛泽东同志所说的组织上入党不算、思想上入党才算等等名言都是着眼于党员质量的提升问题。进入21世纪以来，党开展的创先争优等一系列活动，更是使质量建党的精神进一步深入人心、深入党心，整个党建工作必须牢牢把握的加强党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设这条主线，全属于质量层面上的内容，体现在最活跃的因素即人的因素上，仍然就是要求提高党员质量，彰显党员是党的肌体的细胞和党的活动的主体，党员队伍建设是党的建设基础工程。即便是在党员数量、党的基层组织数量急剧扩大的同时，从中央到地方的数据也表明，2012年党员队伍结构不断优化，素质不断提高，队伍生机活力明显增强，基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用进一步发挥。

然而，党员质量的提高赶不上党员数量的增加的突出矛盾毕竟现实地摆在了全党的面前，党员发展和管理工作明显存在一些不适应新形势新任务新要求的问题，如有的党组织对发展党员把关不严，发展党员质量需要提高；党员队伍结构不尽合理，出口不畅；党员管理方式和手段比较单一，流动党员管理机制还不健全；少数党员理想信念动摇、宗旨意识淡薄、组织纪律不强，甚至思想蜕变、腐化堕落，等等。这些问题影响着党员队伍的生机活力，影响着党在人民群众中的形象和威信，削弱了党的创造力、凝聚力、战斗力，必须切实加以解决。为此，中共中央政治局于2013年1月28日召开专题会议，提出要按照控制总量、优化结构、提高质量、发挥作用的总要求，明确目标、突出重点，健全机制、务求实效，不断提高党员发展和管理工作科学化水平，着力把各方面先进分子和优秀人才更多吸收到我们党内，努力建设一支规模适度、结构合理、素质优良、纪律严明、作用突出的党员队伍，夯实党执政的组织基础，为全面建成小康社会、夺取中国特色社会主义新胜利提供坚强组织保证。2013年2月24日，中共中央办公厅于印发了 《关于加强新形势下发展党员和党员管理工作的意见》，规定实行发展党员总量调控，使全国党员数量年均增长控制在适当速度，党员队伍保持适度规模，党员质量不断得到提高，党员队伍结构不断得到优化，未来10年，全国党员数量年均净增1.5%左右。根据中央部署，云南也及时提出要严把党员发展的政治关、培养关、程序关和纪律关，把提高发展党员质量贯穿于始终；要不断优化党员队伍结构，提升党员队伍整体素质，切实提高发展党员质量；要健全党员 “能进能出”机制，及时处置不合格党员。

边疆民族地区的基层党组织建设在党员发展和管理工作中也必须着力培育质量优势，而且要进一步明白，提高党员发展质量仅仅是整个党建工作质量建设的内容之一，在党的建设的诸多环节里面可以算个起点、算个抓手、算个突破口，因为搞党建首先碰到的往往就是一个入党问题，党都没入何来的党建。除了党员质量，党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设各方面的建设今后都应该把质量优势打造出来，增强质量意识、恪守质量标准、展开质量竞争、推广质量品牌。到目前为止，全国各地都有了不少的质量建党举措，可供边疆民族地区的基层党组织建设借鉴参考。例如，在中央一级上，习近平同志全程参加并指导河北省委常委班子的专题民主生活会，为如何开展高质量的群众路线教育实践活动树立了榜样。在地方一级上，兰州市安宁区于2007年将ISO9000国际质量管理体系导入党建管理，成为全国第一位ISO9000党建质量管理体系认证证书获得者。他们认为，ISO9000遵循的顾客为主、领导作用、全员参与、过程方法、管理系统、持续改进、决策方法、互利关系等八大质量管理原则，是各种组织进行活动的基本原则，不仅适用于企业，也适用于政府、党派、团体等各类组织的管理；ISO9000体系的目标管理法、职责分解法、测评改进法等可与党建的理念、方针、任务相配套，完全适用于党建所需的方法、途径和程序要求。很显然，安宁区的认证工作，为如何在党的建设中运用科学管理方法、提高建设质量做出了可贵的探索。

作为知名党建品牌，多年来 “云南经验”之所以叫得响无疑也是由于其中较高的工作质量起到了第一位的作用，中央领导同志表扬说边疆党建长廊建设“方向对头，成效明显”，表扬的就是各方面的建设质量尚可。今后云南实施新一轮边疆党建工作，要紧紧围绕建设基层服务型党组织这条新的主线来进行，需要我们既兼顾全面，又突出重点，以点带面，点面结合。既然服务已被确定为边疆民族地区基层党组织建设的主要任务，服务的质量一定要较之以往更上一层楼，并用大服务的概念去统领其他工作事项，即全部工作的目的都是为了搞好服务，自身都是服务的一个组成部分，所以各项工作的质量都要高，共同支撑起一种高质量的服务水平，让群众满意，让中央放心。孟连县是受到省内外公认的一个基层服务型党组织建设示范点，该县党组织能在很短的时间里把严重对立的党群关系转变为亲如鱼水的党群关系，诀窍就在于各级各部门工作齐心协力为人民群众提供了高质量的服务。各项工作推高服务，由于服务群众出色，又带动了其他工作的开展，初步形成了一种携手共进的良性循环，好评如潮。据不完全统计，近年来孟连获得过的荣誉就有：2011年孟连县获全省基层党组织建设先进县，勐马镇党委获全省先进基层党组织荣誉称号；2012年孟连县获得全国、全省 “创先争优活动先进县党委”荣誉称号；2012年孟连县公安局获全国优秀公安局荣誉称号；孟连县2010年、2011年、2012年连续三年被评为云南省 “先进平安县”；孟连县2009年、2010年、2011年、2012年连续四年在全市基层党建考核中被评为优秀；2013年6月，孟连县人民检察院喜获 “第五届全国先进基层检察院”荣誉称号……最可敬的是，这些 “响当当”的成绩并没有让孟连人“躺在功劳簿上”，相反，他们把孟连经验发扬光大，积极深化边疆党建工作，从群众中捕获经验，创新方法服务群众，创建了一个有基础、有平台、有途径的基层服务型党组织：“1+1+N”服务管理互助模式是其基础，县为民服务处和政务服务中心、乡 （镇）为民服务中心、村为民服务站、村民小组为民服务点是其平台，四级党建联席会是其解决问题的途径，确保了服务群众、解决群众困难和问题的实效性、连续性和针对性。“1+1+N”服务管理互助模式，即在村民小组党支部的领导下，组建村民小组组委会、组建若干支服务队，并把每个村民小组划分为若干个班实行科学的网络化管理服务互助，具体言之， “1+1+N”，村民小组党支部为第一个 “1”，村民小组组委会是第二个 “1”，村民小组委员会对村民进行分班，增强自我管理和服务的能力，“N”即是根植于群众中的若干个班和若干支服务队，有政策宣传队、民事代办队、纠纷调处队、驻组工作队等等。通过在村民小组分 “班”建 “队”，实现党组织服务群众的有效覆盖，畅通群众诉求，“班”“队”合力解决群众困难，夯实党在农村最基层服务群众的基础，进一步巩固党在农村基层的领导地位和作用。县、乡 （镇）、村、组四级党建联席会议制度，可通过四级党组织和党员接力服务群众，及时解决党建和民生工作中遇到的困难问题，拓宽服务群众渠道，提升服务群众水平。

但是，尽管以孟连为代表的云南各边疆民族地区基层党组织都为提高党建工作质量做出了重要的贡献，取得了骄人的业绩，面对形势的发展、改革的深化和群众的需要，我们必须看到边疆民族地区的基层党组织建设质量总体上是不太理想的，极个别地方的建设按照新标准新要求甚至无质量可言，还处于想方设法添补点人财物数量的阶段。鉴于历史、现实和自然诸多原因形成的边疆民族地区根深蒂固的落后性，我们特别要警惕建设质量不错的一些地区也会使质量变质、走味、跑调，使来之不易的质量再次成为没有质量的东西。仍以前述的提高党员质量问题为例，广东省刚启动劝退不合格党员试点工作就因考核标准纠纷遭遇了风波，争议频起。即作为试点地区的清远市清新县和东莞市寮步镇等地均将 “上访情况”列入党员考核标准，《寮步镇党员量化考核管理暂行办法》竟将党员合格与否的标准与 “拆迁征地”挂钩，规定党员 “本人或其家庭成员在征地拆迁中，不配合工作、阻碍工作的开展”也将 “一票否决”，被劝退或除名。此类条款显然会受到舆论质疑，被认为 “跑偏”了方向。蔡霞等学者提醒说，拆迁过程中公民享有受法律保护的财产权和基本权利，千万不能把党员的退出机制演变成对党内持不同意见的普通党员的惩罚和打压，那样弄出来的党员质量是难以令人信服的。党的建设用劣质制度当然催生不出优质党员，进而提供不了优质服务。制度供给原本就是一种最基本的服务供给，根据逻辑学上的传递原则，即真理和谬误均可从前提顺传到结论或从结论逆传到前提，若以恶法恶规为始，必以低劣服务为终。前车之鉴，边疆民族地区的基层党组织建设打造质量优势一定要综合各种要素打造出真质量、高质量，经受得住严格的质量检验、质量打假，这个意义上的党建科学化水平也才是有质量的科学化水平。