我国农村贫困治理体系演进与精准扶贫

黄承伟+覃志敏

精准扶贫是我国农村贫困治理体系演进的必然结果，是党的十八大以来新一届中央领导集体为打赢既定时间节点上扶贫开发攻坚战作出的战略选择，是习近平总书记扶贫开发战略思想的重要内容。理解我国农村贫困治理体系的演进及精准扶贫理念的形成过程，分析实施精准扶贫战略存在的突出问题，提出相应完善建议，对于深入推进精准扶贫具有重要的现实意义。

贫困治理体系演进与扶贫资源瞄准

改革开放三十多年来，我国贫困人口大规模减少。国家根据减贫形势变化不断调整贫困治理体系，以实现扶贫资源有效瞄准和持续减贫。

农村经济改革下的扶贫资源瞄准与减贫。改革开放初期，以建立家庭承包经营为核心的农村经济改革，赋予农民生产自主权，极大激发了广大农民劳动积极性，粮食产量不断提高，农村经济快速发展。根据当时国家贫困标准，农村没有解决温饱的贫困人口从1978年的2.5亿人减少到1985年的1.25亿人，贫困人口占农村总人口的比例由30.7%下降到14.8%。

以贫困县瞄准为重点的开发式扶贫治理。1986年，国家在农村贫困治理上作了系列制度创新：扶贫战略由救济式扶贫向开发式扶贫转变；成立专门扶贫工作机构，安排专项资金，制定专门优惠政策；建立以县为对象的目标瞄准机制，扶贫资金主要用于贫困县；中央和地方各类政府职能部门发挥部门专业优势积极参与扶贫开发。农村贫困治理的改革创新，带来了较好的扶贫资源瞄准效果，贫困人口进一步减少。到2000年底，农村尚未解决温饱问题的贫困人口由1985年的1.25亿人减少到2000年的3000万人，贫困发生率从14.8%下降到3%左右。

以贫困村瞄准为重点的开发式扶贫治理。进入新世纪，国家实施了村级瞄准机制，确定了14.81万个贫困村作为扶贫工作重点。建构“一体两翼”扶贫开发战略，即以整村推进为主体，以产业化扶贫和劳动力转移培训为“两翼”。根据2010年1274元的扶贫标准，全国农村贫困人口从2000年底的9422万人减少到2010年的2688万人，贫困发生率由10.2%下降到2.8%。

全面小康进程中的区域和个体双重扶贫瞄准。党的十八大提出全面建成小康社会和全面深化改革开放的宏伟蓝图，国家在贫困治理上进行了战略性调整：划设14个连片特困地区作为扶贫攻坚主战场上，构建“三位一体”扶贫开发治理体系，推动政府、市场、社会协同推进大扶贫开发格局，实施连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划和建立精准扶贫工作机制。

精准扶贫的主要内容和重点问题

1.精准扶贫的主要内容

精准扶贫机制包括精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核等核心内容。精准识别是通过申请评议、公示公告、抽检核查、信息录入等步骤，将贫困人口和贫困村有效识别出来，并建档立卡。精准帮扶是深入分析致贫原因，落实帮扶责任人，逐村逐户制定帮扶计划，集中力量进行扶持。精准管理是对扶贫对象进行全方位、全过程的监测，建立全国扶贫信息网络系统，实时反映帮扶情况。精准考核是对贫困户和贫困村识别、帮扶、管理的成效，以及对贫困县开展扶贫工作的量化考核，奖优罚劣。精准扶贫重点工作包括建档立卡与信息化建设、健全干部驻村帮扶工作制度、实施帮扶因人施策分类施策、广泛动员全社会参与、建立精准考核机制、提高贫困治理能力等。

2.精准扶贫实践中的重点和难点问题

贫困户识别中贫困排斥问题。到省、市、县的贫困人口规模都获得了国家统计局提供的数据支持，能比较客观反映贫困人口分布规模状况，而到乡、到村贫困人口规模由于缺乏统计局抽样调查获得的人均纯收入等数据支撑，分配到村的贫困户指标与村庄实际贫困户数可能不一定完全一致。这就会出现在一定区域（村域）内贫困农户被排斥在精准识别之外。

结对帮扶存在供需不匹配问题。在实际工作中，各贫困户、贫困村的致贫因素各异、扶贫需求也各不相同，先确定帮扶关系再进行致贫因素分析和扶贫需求调查，可能导致帮扶资源供给与扶贫对象扶贫需求不能最优匹配，从而降低精准扶贫效益。

结对帮扶资源供给的非制度化问题。精准帮扶的资源供给受帮扶单位性质以及帮扶责任人资源动员能力的影响，具有非制度化、波动性特点。这会带来精准帮扶资源在需求主体（贫困户、贫困村）间投入的差异性增强，甚至会影响到整体扶贫资源使用效率。

社会力量参与精准帮扶制度不够完善问题。尽管通过搭建扶贫信息平台为实现社会扶贫资源精准化配置提供了可能，而社会组织等其他社会扶贫力量仍缺乏参与精准帮扶机制的制度化途径。

完善精准扶贫的政策建议

继续做好建档立卡，明确精准扶贫的目标。2014年底全国精准识别工作已基本完成，但一些地区扶贫工作精准识别的工作量比较大、时间紧、任务重，要强化精准识别队伍建设，认真组织各类业务培训，设立确保精准识别的建档立卡工作，建立精准扶贫数据库，做到各项数据精准，确保工作实效。同时，按照减贫计划和精准扶贫的具体要求，做好指标体系的完善和具体措施办法的落实工作。

建立识别贫困人口备选机制。当前全国的精准识别工作基本进入建立贫困户进退机制阶段。针对在贫困户识别中因规模控制和指标分配限制等贫困农户被排斥在帮扶之外的问题，建议尽快建立贫困农户扶贫对象备选机制，即在贫困户识别中增设一定数量的备选名额给符合贫困条件标准但因指标限制未能入选的贫困农户，对备选扶贫对象信息进行逐级汇总和动态管理。

加强精准帮扶管理，实施联合帮扶。针对结对帮扶中存在的供需不匹配和结对帮扶资源供给的非制度化问题，建议充分利用扶贫办等部门在贫困村、贫困户建档立卡上的信息和管理优势，扶贫办等部门在全面掌握扶贫对象需求和结对帮扶效果的情况下，将专项扶贫资源向不能有效满足减贫需求的贫困村和贫困户倾斜，实施结对帮扶与专项扶贫相结合的联合帮扶机制。

完善精准帮扶制度，引导社会力量参与精准帮扶。针对社会组织等参与精准帮扶缺乏有效途径问题，建议尽快建立以单位、干部职工结对帮扶为主，其他组织、个人共同参与的多元精准帮扶机制。具体方法可以在《扶贫手册》中增设第二、三甚至更多实施帮扶主体的信息内容，将社会组织等社会力量纳入精准帮扶动态管理之中。同时，通过及时更新和不断完善扶贫信息网、建立社会力量参与精准帮扶信息平台等措施，实现社会力量参与精准帮扶的规范化。