京津冀协同发展下河北省面临的重大问题及对策探析

■ 连季婷， 崔文静， 王雅莉

（1.东北财经大学，辽宁 大连116025；2.石家庄经济学院，河北石家庄050031）

京津冀地区主要包括北京、天津两大城市，以及河北省的唐山、石家庄、承德、张家口、保定、廊坊、秦皇岛、沧州、邯郸、邢台、衡水等11个城市。由于 “京津冀地缘相接、人缘相亲，地域一体、文化一脉，历史渊源深厚、交往半径相宜[1]”，因此京津冀3个地区无论在政治、经济、文化等多个层面，从来都既是邻居，又是不可分割的一个整体。目前，京津冀三地土地面积相加有21.6万平方公里，人口总数约为1亿人，2013年经济总量超6万亿，占全国1/9，是我国三大经济增长极之一。

改革开放之前，京津冀地区在指令计划的行政强制手段下，在经济技术层面进行协作，但经济协作发展的质量低，资源消耗大，呈现粗放式经济发展方式。改革开放后，京津冀在计划与市场的双重作用下，政府、企业在多领域进行全面合作， “首都圈”、 “大北京”等围绕京津冀发展的战略相继提出，但是由于缺乏区域协调机制，政府和企业陷入无序竞争、重复建设的境地，生态环境遭受严重破坏，京津冀三地的协作一度陷入停滞。2004年，国家发改委在廊坊举行环渤海合作机制会议，京、津、冀、鲁、辽、晋、内蒙古等省市签订 《环渤海区域合作框架协议》，京津冀的合作进入有序发展阶段。但是，京津冀由于观念、体制和利益协调等问题，协作总是不尽如意。从总体实力看，北京和天津作为京津冀发达的地区，目前城市化率已提升到70%左右，已经步入工业化后期阶段，也进入了经济转型期，但是，河北在2012年城市化率才达到45%，经济发展远远落于京津。与此同时，北京 “摊大饼”式的发展也使得 “大城市病”凸显，人口过度聚集、功能过于集中、交通拥堵、资源环境生态各方面面临严峻的考验，这些问题严重影响京津冀地区在全国的区域经济地位。2014年2月26日，习近平总书记亲自主持召开座谈会，将京津冀协同发展提上重大国家战略层面，旨在解决北京的 “大城市病”，疏解北京过于集中的城市功能。在这样的背景下，京津冀政府纷纷动作，不失时机在京津冀协同发展战略思想下寻求区域合作的机遇，实现京津冀地区快速崛起，打造我国经济新增长极。

一、京津冀协同发展下河北省面临的问题

京津冀区域，京津是区域中心，河北是区域腹地。在京津冀协同发展的战略框架下，河北省会有很多机遇，但是面临的问题也很多。

1.河北省的定位和经济发展现实有偏差

按照地理位置，河北省和京津一起被划分为东部地区，而且还包括总面积110万公顷的海岸带。但是，与江浙粤等沿海发达地区相比，河北省经济发展的差距很大。据国家统计局数据显示，2013年，河北省的GDP是浙江省GDP的76%，是江苏省GDP的49%，是广东省GDP的46%，经济发展水平明显落后 （国家统计局网站）。2013年，河北省的GDP和河南、湖南、湖北等中部省份的GDP差别不大，几乎处在同一水平。2013年河北省的公共财政收支与河南省的公共财政收支基本持平。2013年，河北省的人均财力、人均支出均列第30位。从这些数据可以看出，河北省的经济特征呈现 “东部区位，中部水平”。但是，长期以来，河北省处于京津的腹地，和北京、天津在政策定位上一起按照东部地区被对待，出现了定位与经济发展现实的偏差，对河北省综合发展不利。

2.河北省的产业结构不合理，重工业所占的比重过大

产业结构对一个区域的经济增长有着重要的意义，可以反映地区经济增长的质量。河北省由于地处京津两大城市腹地，在经济上一直服务北京，因此，在经济战略地位和产业结构方面，重工业在GDP中所占的比例一直偏高。据统计，2013年河北省GDP为28301.4亿元，比2012年增长8.2%。其中，三次产业增加值在GDP中的比重分别为： 12.4∶52.1∶35.5。

就全国而言，第一产业增加值占国内生产总值的比重为10.0%，第二产业增加值比重为43.9%，第三产业增加值比重为46.1%，第三产业增加值占比首次超过第二产业。

河北省和全国相比，第二产业所占比重比全国的这一比例高8.2个百分点，第三产业所占比重比全国的这一比例低10.6个百分点。相比较而言，河北省的产业结构中第二产业比重过大，第三产业比重严重不足。而且，在第二产业的工业中河北省的钢铁、建材、石化等产业仍呈现增长趋势，2013年钢铁工业增长10.1%；石化工业增长4.9%；建材工业增长7.6%。包括钢铁、石化、建材在内的六大高耗能产业平均增长6.7%。长期以来传统支出的优势产业，正成为河北省产业转型升级的重点和经济发展的瓶颈。

3.京津冀城市化空间布局不合理，河北省城市空间布局问题尤为突出

北京和天津是京津冀区域的 “双核”中心城市，因此无论是在城市群功能布局，还是基础设施建设、产业布局等方面，北京和天津的功能都非常集中。北京长期以来承担着京津冀区域的政治中心、经济中心和文化中心等多种功能。天津由于其优越的地理优势也承担着京津冀区域的经济中心、港口中心等功能，且在经济中心这一功能上和北京进行激烈的竞争。竞争使得京津 “双核”中心并未形成城市功能互补，城市空间合理布局，反而造成城市功能过度集中、产业同构等问题，使得京津 “双核”对腹地河北地区的辐射和带动严重受阻。就河北省而言，在地理位置上被北京和天津分割成南北两个区域，在冀东北地区，受到京津冀经济圈的影响，唐山市成为河北省最大规模城市；在冀西南地区，作为省会城市的石家庄，反倒成为次级规模的城市，城市垄断地位明显下降；受中原经济区城市规划的影响，冀南地区的邯郸市规模有所扩大；其他几个地级市如张家口、承德、衡水、邢台等受不同因素的影响，城市规模与经济发展并不突出。河北省特大城市仅有1个、大城市数量3个，中等城市数量明显较多，而小城市数量相对较少，城市规模分布整体上呈金字塔状，首位分布不明显，首位城市优势不突出，超大城市以及小城市比例过低，中等城市低水平发育，没有较好地带动周边城市的发展[2]。

总体而言，在京津冀区域，河北省整个城市体系实际上是围绕京津形成的，没有形成辐射全省的中心城市；另一方面，由于京津的竞争又没有受到其良性的影响和辐射。这一切都表明京津冀城市化空间布局不合理。

4.河北省生态环境、空气污染问题日益严重，成为京津冀协同发展的巨大瓶颈

河北省的生态环境直接关系着京津冀区域的生态环境。就水资源而言，河北省人均水资源量为300 m3，亩均水资源量216 m3，仅相当于全国平均值的1/8，是全国沿海地区缺水最严重的省区。即便如此，河北省为天津提供93%的用水量，为北京提供80%的用水量。但是，由于近年来生态环境恶化、地下水超采，已经出现了泉水干涸、河水断流、湖泊消亡、湿地萎缩等现象，虽然政府大规模关停耗水和污染企业，但水资源的缺乏问题仍未缓解。就生态林业而言，张家口、承德地区是北京生态安全的重要屏障，但是大规模的风沙、过度砍伐以及国家转移支付政策和补偿机制的不完善，使得坝上地区的生态林状况不容乐观。

河北省的空气污染问题更为严重，尤其严重的是雾霾天气明显增加。河北省环保厅检测2013年上半年181天中，11个设区市达标天数平均仅为56天，占30.9%。在超标天数中，重度和严重污染的平均天数占了26%，首要污染物以PM2.5、PM10和SO2为主。2013年国家监测部门实行空气质量新标准后，污染严重城市几乎全部位于河北。河北省生态环境空气污染问题日益严重，成为京津冀协同发展的巨大瓶颈，也使得环境改善、污染治理的力度进一步加大。

二、京津冀协同发展下河北省的应对措施

国家提出京津冀协同发展战略，一方面是要解决北京和天津的 “大城市病”问题；另一方面，也要提升京津对河北省的辐射影响，长远谋求京津冀的可持续发展，使京津冀真正成为中国的第三大经济增长极。作为京津冀的腹地，河北省将迎来前所未有的发展机遇，为此，河北省应该在京津冀协同发展战略下，解决好以上问题的应对策略。

1.调整产业结构，实现产业转型升级

根据前面分析，河北省第二产业在产业结构中所占比重严重偏高，第二产业中的钢铁、建材、石化等重工业比重更是高于全国平均水平，这不利于经济的可持续性发展。因此，调整产业结构，实现产业转型升级是河北省当前需要解决的迫切问题。

对河北省的实际经济发展情况而言，根据经济发展战略和产业发展政策，应该首先利用高、新、尖技术发展新兴产业。因为新兴产业产品不仅市场需求量大，而且知识含量高，价值大，附加值很高。同时在生产过程中消耗少，生产还是清洁生产，无废物、无污染。其次是利用新技术改造传统产业。改造传统产业的目的是提高产品的知识和技术含量，提高产品的质量，提高经济效益、环境效益和生态效益。再次是淘汰落后产业。淘汰那些技术落后，高消耗、高耗能、高污染的产业，将可利用的资源转移到新型产业和可改造的产业上。以钢铁产业为例，钢铁产业是河北省的传统支柱产业，但目前存在严重的产能过剩问题，而且钢铁产品处于低端，污染较为严重，经济效益并不是很高，属于典型的粗放式发展方式。所以，一方面，应下大力去压减钢铁过剩产能；另一方面，应积极推动企业联合重组，投资完善升级生产和减排设备，生产层次更高、质量更高端、能耗污染更小的产品，提高钢铁产品的经济效益。建材产业、冶炼产业、石化产业也是如此。但是，在压减过剩产能过程中，要尤其注意不能走极端，并不是关停产业，而是降低产品污染能耗，提高产品质量和档次，拉长产业上下游产业链，提高产品的效益，真正实现产业转型升级。最后是三次产业结构的比重应合理化，大力发展第三产业是实现可持续发展的努力方向。

2.优化城市空间布局，提升城市规模

鉴于河北省特殊的地理位置和经济地位，河北省的11个城市的空间布局必须要进一步优化，城市规模应进一步提升。据现实而言，河北省的石家庄、唐山、保定、廊坊、秦皇岛、邯郸、张家口和承德等8个城市处于京津冀都市圈中，但这八个城市的城市功能、产业功能布局有待完善。因此，应利用京津冀协同发展的机遇，对河北省11个城市的功能和空间布局重新定位和规划：沿冀北、冀中、冀南3个方向进行城市空间布局，错位大力扩大唐山市和石家庄市的规模，使二者由大城市发展成为特大城市；将保定市由大城市初级向中级甚至高级跨越；借势中原经济圈积极发展邯郸市，让邯郸市由大城市中级向大城市高级转变，进而带动邢台市的发展，这样可以形成贯穿整个河北省的辐射性规模增长链，以重点发展的大城市带动周边城市的发展。

河北省11个城市中巨大型城市没有，特大城市仅有1个，大城市数量3个，中等城市数量明显较多，而小城市数量相对较少。这种中、低位城市数量较多并处于低水平发育阶段，巨大型城市缺位、断链，使得城市规模体系发展不健全，南北系统也不能形成贯通的经济循环。因此，应大力发展大城市，甚至发展巨大型城市，主动加强中、低位城市的建设，充分发掘城市本身的内部潜力，利用城市特有资源，逐步扩大城市规模，使城市在大、中、小等方面错开竞争，从而加强城市间的资源流动和辐射带动，形成优势互补。

3.加强生态功能区建设，下大力气治理大气环境污染

河北省是保障京津生态安全的重要屏障。加强生态建设，不仅对河北省的可持续发展有利，而且对整个京津冀的可持续发展至关重要。就河北省而言，做好生态建设尤为重要：第一，推动张家口、承德建立生态县的范围。张家口、承德是北京生态水源的上游区域，其优质的生态、水源是北京生态和水源的重要保障，因此，应在目前13个转移支付政策支持的国家重点生态功能区基础上，继续增加政策和资金的支持力度，扩大生态功能区的范围，扩大退耕还林、退耕还湖、退耕还湿地的范围。第二，支持白洋淀生态环境治理和保护。白洋淀位于保定市安新县境内，具有沼泽和水域等生态系统，对维护华北地区生态系统平衡，调节河北平原和京津地区气候、补充周边区域地下水源、调蓄洪水以及保护生物多样性和珍稀物种资源等方面发挥着不可替代的作用。因此，白洋淀湿地在京津冀生态安全体系建设中的生态功能更应得到进一步提升，这也要求河北省大力支持白洋淀生态环境治理和保护。第三，进一步完善京津对河北省生态建设的生态补偿机制。河北省是京津的腹地，生态的保护和治理三方都有重大的责任，河北省在保护生态进程中，京津应在生态补偿方面予以支持，在河北省向京津调水和生态公益林，以及退耕还林、湖等方面，京津应在现有基础上提高补偿标准，使河北省更有积极性保护生态环境。

大气环境污染问题的解决，首先，应调整能源消费结构，增加低碳清洁能源的使用量。河北省历来是煤炭消费大省，钢铁、水泥建材等传统支柱产业又是高耗煤产业，这是大气环境污染的重要因素之一。因此，应大力严控煤炭的消费总量，降低煤炭消费的比重。河北省已经制定了减少煤炭消费量的目标，计划2017年全省煤炭消费量在2012年基础上削减4000万吨。还应该坚持能源供给多元化，构建以天然气、太阳能、风能等清洁能源代替传统煤炭能源。其次，在技术领域，应实施节能技术改造、建设节能技术装备产业化示范等重点工程。能源替代和能源节省都离不开技术的支撑，河北省应该在能源替代和节能的技术研发方面给予大量的资金和政策支持，下大力气解决能源使用问题，从源头上解决环境污染问题。

4.构建高效便捷的交通网络，和京津的交通一体化建设

近年来，河北省的交通建设发展迅速，从北京到河北省相邻的廊坊、保定、张家口等城市交通基本实现了 “一小时圈”。但是，由于历史上形成的以北京为中心的放射状综合交通运输格局，客观上不仅造成北京过大的交通压力，而且也使河北省的交通东西不畅、南北不通，河北省的11个城市之间的交通问题也并未做到高速、直接通达。这些都在一定程度上制约着京津冀区域的协同发展。

因此，要实现京津冀协同发展，从根本上解决大城市的交通问题，就必须着眼整个城市群的空间布局和结构，统筹规划，构建高效便捷的交通网络，和京津的交通一体化建设。第一，加快发展城际快速轨道交通。利用最先进的技术设计智能化、现代化的区域交通网络，科学规划并建设高速铁路网络，实现主要节点城市间高铁 “半小时圈”，使高铁成为城市圈运输的主要方式。重点加快建设津秦、津保、京张等客运专线，谋划京唐、京衡客运专线，谋划建设河北省内石黄、唐曹、承秦的城际铁路建设，积极推进廊坊、涿州与北京新机场的城际铁路建设，实现区域交通同城化发展。第二，完善纵横相通的公路网。加快建设唐廊、石港等高速公路建设，完善高速公路与城市连接线，提升国道省道公路的等级，充分发挥公路网络化功能。第三，发展多功能航空交通。大力发展航空交通，完善石家庄正定国际机场的服务能力与水平，拓展运输服务范围，和首都国际机场、天津滨海机场联合提高通勤交通、空中旅游、生产交通等需要。第四，加大建设沿海港口与腹地的铁路建设。建设唐曹、水曹铁路，建设石黄铁路通道，谋划河北省港口与晋、豫、蒙、陕等邻省港口与腹地的铁路大通道。

三、京津冀协同发展背景下，河北省应充分完善相应的体制和机制

京津冀协同发展是重要的国家发展战略，涉及河北省和北京、天津两个直辖市。北京是国家的首都，天津是北方经济中心，河北省是农业和工业大省，无论是资源禀赋还是初始条件，3个地区都有很大的差别。京津冀协同发展最大的瓶颈是北京、天津、河北三地并未形成统一的具有市场活力的区域性市场，生产要素不能在大区域内自由流动，优势互补不能充分体现，这都是由于市场规则并未充分发挥作用，三地各自为政，地方保护主义严重等造成的，但是，最根本的原因是现有体制和机制的严重束缚。因此，实现京津冀协同发展，最根本的也是要破除体制机制障碍，加快体制改革：第一，必须实行中央统筹协调，制定整体规划，建立对三地都有约束力的权威机构，从顶层建立协调推动机制。在这一方面，法国巴黎城市群的某些做法值得借鉴。法国巴黎城市群包括8个省，政府建立了覆盖8个省的协调机构，该协调机构利用相应的公共资源，协调着城市群和地区间的公共服务和公共设施等事务，发挥了良好的作用。第二，改革财政税收体制。可以尝试建立京津冀三地统一的财税体制，使得企业按照市场规则自由选择发展，释放市场活力。只有充分发挥市场机制作用，生产要素才能自由流动，京津冀区域协同发展才能落到实处。第三，尝试设立京津冀协同发展共同基金。共同基金主要用于京津冀发展共同面临的重大问题，例如河北张承、坝上以及白洋淀生态、湿地环境治理都可以利用共同基金进行补偿。

京津冀协同发展背景下，河北省面临着重大机遇，河北省应紧紧抓住这一机遇，积极落实国家在京津冀地区采取的重大决策和配套政策，积极配合中央权威机构实施机制体制改革，并将国家战略和政策变成强大的行动力，从而推进京津冀协同发展。

[1]习近平.在京听取京津冀协同发展工作汇报上的讲话[R].2014-02-26.

[2]孟祥林.行政区划沿革视角下京津冀城市群的发展思路分析[J].城市发展研究，2013（6）：64-69.