中国政府与社会组织问关系发展的风险及对策研究

扶松茂

摘要：当前中国社会发展面临着转型期的多重矛盾，其中一些矛盾的发展会酿成公共危机事件。政府与社会组织间关系的发展也不时出现一些公共危机事件，这对中国政府与社会组织间的信任和管制关系发展提出了挑战。基于政府与社会组织关系的理论基础分析当前中国政府与社会组织间关系发展的社会政治风险、现实危机以及应对的经验，进而针对中国政府与社会组织间关系的长远稳定发展提出若干对策。

关键词：中国政府；社会组织；社会政治风险；权力结构模式

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2015）02-0024-13

一、中国政府与社会组织间关系发展的权力结构模式及政治效应

自改革开放以来，中国各种利益急剧分化导致以政治为中心的高度一体化的社会走向分化，致使政治、社会、经济、文化等不同场域的形成与发展。中国政府与社会组织间场域正是在社会领域不断发展的进程中产生。个人、社会组织、党的组织和政府及职能机构正是该场域中权力结构的行动者，它们围绕着公共/群体/个体利益进行资源配置的竞争；实质上是该场域中不同行动者之间针对公共权威与权力进行调整与分配。当然，这种权力结构受到党的领导这种统治形式的影响。因此，中国政府与社会组织间场域的权力结构模式表现为在党的领导下党的组织、政府及职能机构、个人、社会组织之间的互动过程（参见图1）。在这种权力模式中，党的组织、政府及职能机构维护与占据公共权威与权力资本，社会组织竞争与分化这种公共权威与权力资本，个人供给与消解公共权威和权力资本。

布尔迪认为任何场域都“将自身体现为各种可能性——报酬、获益、利润乃至制裁的可能性——的结构，但也始终隐含了某种程度的不确定性”。政府与社会组织间场域的权力结构也具有不确定性，这种不确定性源于场域中权力结构的行为者个人、社会组织与政府的资源配置不同，以及该权力结构的运行规则的变动性。政府与社会组织间场域的权力结构不是静态的，而是场域的行为主体在互相作用中才能发挥作用。“在交互作用中，权力的实施从资源的不平衡之中获得支持”。因此，政府与社会组织间场域的权力结构运行逻辑源于政府、社会组织与个人之间的资源不平衡配置，这些资源在不同行动者之间体现为该场域中的公共权威与权力资本。政府与社会组织间场域的权力结构就是围绕着公共权威与权力资本所产生的冲突与争夺。政府占据与维护公共权威与权力资本，社会组织竞争与分化公共权威与权力资本，个人供给与消解公共权威和权力资本。

与此同时，在国家统治结构的影响下，政府与社会组织间场域的行动者之间的权力运行塑造了行政者之间的互动规则与政治结构，而这些规则与政治结构又对该场域中的权力进行制约。因为“在局部的行动环境中，权力的实施造就了规则和政治结构，规则和政治结构又使权力受到制约”，并且“通过这些规则和结构，行动者能够发现并创造新的资源和技术，来从事合作与对抗的社会游戏”。这些规则与政治结构对场域中的权力制约不是寻求一种权力的平衡，而是在追求一种动态的资源调整。政府与社会组织间场域的公共权威与权力资本的调整，引发该场域的变革。

在政府与社会组织间场域的权力结构中，政府与社会组织的互动会带来正负两方面的政治效应。正面的政治效应主要体现为两个方面。一是继续维持和扩展人的自由，增强社会的活力。自由是通过参与形成和创立公意而获得的，而组织化的公民社会在推动公民“参与形成和创立公意”方面会发挥更有效的作用。经由这种参与而产生“公意”促进了公民之间的平等，因为公民可以全体享有“同样的权利”，这样会产生更活跃的公民参与和更活跃的社会。二是推动国家的重建和民主化。虽然政府的存在是为了保障公民的权利和自由，但公民才是自己最终利益的最佳裁判；公民会对政府行为进行评估，并通过维护人的自由的社会组织对政府的管辖范围和实际活动方面予以限制，以确保每个公民所可能拥有的最大自由。这种限制不仅重新划定了政府的权力和活动领域，同时也能保障和维持公民自由，因为人的自由的维持和扩展促进了社会的活跃及力量的增长，保持了社会相对于国家的自主性，从而避免了政府的总体性控制。这种保障和扩展自由、推进民主化和国家重建的两个活动过程实质上构成了社会组织与政府互动关系的重要内涵。

社会组织与政府的互动也会产生负面的政治效应，因为在互动过程中社会组织也会对公共利益产生危害，从而构成对政府职能和权威的冲击和破坏。一是这类组织会绕过政治公共领域特有的制度化机制，通过各个集团之间暂时妥协的形式，也就是说，采取直接互利和补偿的形式进行维护集团狭隘利益的交易。二是“它们公开要求把许多个人的私人利益变成一种共同的公共利益，把各种组织的特殊利益令人信服地表现和证明为普遍利益”。这两个方面都对政府带来了负面的影响。不管是社会组织的相互勾结从自身狭隘的利益出发形成了封闭性的群体利益，还是将私人性的或部分人的利益主张混淆为公共利益，都破坏了政府的公共政策效能和社会整合能力，也极大地加重了政府的负担，影响其运转效率，贬损了政府权威。

在当前中国的政治现实中，中国共产党要逐渐有意识地形成利用政府和社会组织这两类实体来维护党的领导，要改变以往仅仅依靠政府和行政化的社会团体来统治社会的策略，充分利用政府和自主管理的社会组织来促进中国社会健康、平稳的发展。在政府与社会组织间场域的权力结构互动中，会逐渐形成政府与社会组织间的规则与政治结构，并对党的领导模式、结构与规则产生革新与再造，从而进一步推动政府与社会组织间场域的变革。在这种变革中，党委和政府要充分认识到在社会组织的互动中推进人的自由与平等的政治效应，有序推动党委和政府适应这种政治发展趋势；同时，要通过吸纳社会组织有序参与公共政策，规范公共决策与公共服务机制，增强党委和政府在这种场域中的权力结构的权威性，以此获取其主导性地位。

二、中国政府与社会组织间关系发展存在的社会政治风险

20世纪90年代以来的“全球社团革命”以及21世纪以来的东欧和北非的“社会运动”将持续影响政府与社会组织之间的关系，也给世界各国政府管理社会组织的理念和模式带来了极大的冲击和挑战。中国共产党领导的革命斗争在中国建立起了无产阶级专政的国家政权，这种政权面临的首要任务是改造旧的国家和旧的社会。新中国成立后，国家随即在现实政治中对社会进行了探索性的改造。在1978年启动改革开放之前，这种改造完全是由国家主导的、针对社会而单向进行的。实际结果是国家通过党的强大组织力量将其他各类社会组织整合到党和国家体制中，导致了社会的国家化，社会完全被国家所统治，社会以及社会组织完全依从于国家和政府的改造活动。事实证明，这种国家统治型的发展路径不但不能促进社会的自主发展，反而破坏了社会的生长活力，导致社会的解体和国家的瓦解，社会主义事业在东欧及苏联的挫折就是历史见证。

在使国家和社会濒临解体边缘的“十年浩劫”之后，中国迈入了改革开放的时代。中国国家与社会的关系逐渐打破了完全由国家主导的社会改造路径，而是从促进社会力量生长和政府改革两方面来推动国家与社会的相互改造。特别是进入20世纪90年代以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，经由市场竞争而培育出来的个人主体意识和自我责任意识，加快了中国社会力量的发展。而中国政府的改革也不断深入，政府逐渐从经济、社会领域的行动者角色中解脱出来，将自身定位于起催化和推动作用的趋势不断呈现。市场经济发展、社会力量生长与政府改革使中国国家与社会的关系进入了新的发展时期，逐渐从国家统治模式转向国家与社会相互改造、互动发展的模式。这为中国社会组织的发展，以及社会组织与政府关系的重塑创造了新的契机。但是，在很大程度上，目前中国政府在处理与社会组织之间关系时的管理观念与模式还没有走出国家统治型的管理模式，党和政府还是基于社会控制策略，消极应对甚至继续压制在政府与社会组织的权力场域中社会组织力量不断增长的现实，这对中国社会的长远稳定发展必定产生不利的影响，加大了社会危机爆发的可能性。

自改革开放以来，中国政府与社会组织间场域中的权力运行已经产生了一系列的政治效应。第一，人的自由和平等得到不断扩展。通过参与各类社会组织，公民的自由权有了更大的保障。第二，推动了国家的重建和民主化。“民间组织对政府行为构成了有力的制约。政府的权力和行为必须受到一定的制约。改革开放前，对政府行为的制约主要来自政府内部的权力制衡。民间组织大量生长起来后，政府开始受到来自外部的制约。”第三，政府与社会组织间场域的权力结构有可能导致政府公共政策扭曲，对党和政府权威以及公共利益造成损害。社会组织尤其是依附政府机构的社会组织，可能成为虚假公共利益的倡议者，从而导致公共政策的权威性与有效性的损害，弱化党委和政府的权威性及其在场域权力结构中的主导地位。

而对这些政治效应的敏感性和应对策略会在政策实践层面直接影响社会危机爆发的可能性和危机的破坏程度。针对改革开放以来中国政府与社会组织之间互动产生的政治效应，中国政府在管理理念、沟通途径与管制机制并未根本性地改变统治型社会管理的格局，以积极应对世界范围内社会运动的兴起和中国社会组织不断发展的现实所产生的政治效应与社会影响；在观念与制度设计上，还是利用高压手段，实施消极地防堵策略，对社会组织与政府互动中所产生的正面社会政治效应视而不见或消极回避，而不是改革一些不合时宜的管制政策来正面引导和推动社会组织在维护公民自由、保障人权、推动国家民主化发展的积极功能。与此同时，针对政府与社会组织互动过程中的负面政治效应，政府及其公共决策部门并未有清醒的认知，只是看到了境外一些西方主要国家资助的社会组织在东欧、北非等地方所策动的社会运动和颠覆政权的活动，并未认真应对国内社会组织可能产生的负面作用。如果对这种正负面的政治效应无动于衷，而不从体制机制上积极应对，可能会将整个中国社会推入动荡的深渊，因为我国社会组织管理“体制所面对的诸种压力有可能会加速体制的退化，并且有将整个社会卷入一种内爆过程的危险”。

三、中国政府与社会组织间关系发展面临的现实挑战

自20世纪90年代以来，中国社会组织在曲折中不断发展。特别是2008年“汶川大地震”中民间社会组织的活动效能令人瞩目；社会组织作为一种社会力量正日益受到人们的关注。在现行的管理体制下，中国政府与社会组织之间的关系仍处于探索发展阶段。在这一阶段，社会组织在推动整个社会事业发展过程中的影响力不断增强。不管是从社会管理的领域还是解决就业，抑或社会产值等方面，社会组织所体现的资源整合能力都明显增强。通过政府公共服务采购项目推进政府职能和服务供给方式的转变，也是社会组织发挥社会功能的重要方式。2005年12月19日，国务院扶贫办、亚行、江西省扶贫办和中国扶贫基金会在北京启动“非政府组织与政府合作实施村级扶贫规划试点项目”，是第一个通过规范程序招标进行的公共服务购买，标志着公共服务购买开始进行规范化的试点。政府的公共服务购买扩大了社会组织发展的资源库和社会政治空间，尤其在城市社区的公共服务领域，政府向社会组织购买公共服务已经成为比较常用的手段，这有力地推动了政府与社会组织之间关系的制度化运转。

社会组织作为一支现实的社会力量已经无可争议地存在着。当前中国已进入社会组织大发展的历史阶段，社会组织将在中国政治经济生活中扮演越来越重要的角色。如果对其管理利用得当，就可起到四两拨千斤的功效；如果处理不好乃至失控，就会给中国经济建设与社会稳定造成难以估量的恶果。郭美美事件的持续发酵，已经对中国社会事业发展产生了较为明显的负面后果。这种突发事件导致公众对红十字会的信任骤降，从而使公众对慈善组织的捐款和民众的献血大规模减少，其中政府在这一事件过程中几乎显得束手无策，实际上是对政府与社会组织之间关系发展存在的危机敲响了警钟。

社会组织在与政府的互动过程中能发挥保障人的自由、增强社会的活力、推动国家的民主化的正面效应，也会发挥损害公共利益、贬损政府公共政策权威的负面效应。当前，中国政府并没有从推动政府与社会组织互动的正面效应、抑制其负面效应的路径来进行社会组织的管制体制与机制的改革，政府与社会组织关系的制度化推进相对迟缓。如果政府不尽快采取措施引导、吸纳社会组织所产生的社会力量，不仅会进一步遏制社会组织发挥正面的政治效应，而且会导致政府与社会组织之间关系的发展陷入困境，并诱致社会危机的全面爆发。

（一）政府对社会组织的管制风险

当前，政府在处理与社会组织的关系时还存在大量的体制机制障碍，这在一定程度上引发了对政府管理社会组织管理模式的争议，导致了政府对社会组织的管制危机，这些危机主要体现在以下三个方面。一是社会组织登记管理体制造成管理的盲区。作为社会组织申请免税资格、参与政府公共服务采购、承转政府的部分社会管理职能的要件，依法登记是世界各国通行的做法，也是必要的环节。而那些不涉及免税资格申请、参与政府公共服务采购和承接政府的部分社会管理职能的社会组织就未必需要进行登记。但中国管理社会组织登记的三部行政法规《社团登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》都做出了这三类社会组织未经登记就不能合法地开展活动，都将成为非法活动的主体⑥。虽然截至2010年底，民政部统计的社会组织为44.6万个，但清华大学公共管理学院NGO研究所的估计是在200万至270万个之间。也就是说，中国绝大多数社会组织实际上被社会组织登记管理制度推到了非法存在、违法活动的处境。这不仅形成了社会组织发展的桎梏，也给社会组织的依法管理带来了实际上的困境，使那些未登记的社会组织处于社会的不稳定状态。实际上，大量未经登记的社会组织广泛活动于中国社会各领域，登记管理机关无法去依法取缔，因为这远远超出了管理机关的行政管理能力和工作负荷。这种登记管理体制将中国政府对社会组织的管理陷入重重危机。二是社会组织的双重管理体制，导致社会组织自主性弱化、行政色彩强化。社会组织的双重管理体制导致了政府及其职能部门对社会组织的分割管理，并在很大程度上使社会组织依附于政府及其职能部门，丧失了其自主发展的空间。社会组织的一些基本业务活动都要得到业务主管部门的审批⑦。在双重管理体制下，社会组织实际上是政府职能部门圈占“社会地盘”的工具，是它们插入社会管理的“一只脚”。例如，中国大多数行业协会是“‘自上而下依靠行政手段组建的，……其结果是形成了行业协会对政府的极大依附性，实际成为政府行政职能部门的延伸，甚至变相成为政府部门的一个内设机构”。“我国行业协会特别是官办行业协会在人员组成上具有浓厚的行政官僚色彩。协会工作人员主要是来自三个渠道：一是从机构分流出来的由行政编制改为事业编制的人员；二是由行政编制人员兼职；三是少量通过社会公开招聘录用的人员。”社会组织的行政化趋势不仅使得其丧失了自主性，也使其社会中介功能无从发挥。三是社会组织的监管机制流于形式。根据中国社会组织的有关登记管理条例，在中国成立社会团体，全国性的需要10万元以上的活动资金，地方性和跨行政区域的需要有3万元以上的活动资金；设立民办非企业单位也要有与其活动相适应的合法财产（一般起点为3万元）且需要提交验资报告。但在现实中，有许多登记机关只需要出资人提交存款复印件即可，从而导致民间社会组织出现资金“空壳”现象。另外，在“双重监管”体制下，业务监管部门与其所监管的社会组织基本上“一家人”，甚至成为业务监管部门的办事机构，从而使得外部业务监督变相成为内部“自己人监督自己人”，监督效果大打折扣。由于业务领域不同，民政登记部门的监管无从做到专业化、经常性，即使作为监管社会组织的重要手段——年检——在现实中也多是流于形式。政府监管不到位，既是政府与社会组织关系不正常的体现，也是社会组织出现问题的原因之一。

（二）政府与社会组织之间的互信危机

政府与社会组织之间关系的发展的重要前提是互信。由于政府与社会组织之间关系缺乏开放性的沟通机制，加之国外各种势力的不当介入中国社会组织的发展，使得中国政府与社会组织之间的互信存在严重的障碍。一是中国政府与社会组织之间缺乏开放性的沟通机制。由于有些社会组织长期依赖政府及其职能部门才得以存在和发展，它们与政府及其职能部门形成了体制内的行政领导或指导关系，政府对这类社会组织基本上是单向度的任务指派与指导。政府与这类社会组织的互动关系基本上是封闭性的或按某些潜规则在运作，而且这些社会组织长期行政化的运作，致使其社会代表性和行业代表性明显不足，反倒成为政府职能部门和特定主体维护各自特殊利益的重要依托和工具。对于有些民间生长出来的社会组织，长期以来被政府及其职能部门视为一种潜在的权威和利益挑战者，它们只是被管理的对象；而且政府职能部门利用双重管理机制，极力压缩民间自发性社会组织的社会成长空间和资源筹集能力。到目前为止，中国政府及其职能部门在公共政策制定、社会事务管理等领域仍然没有向民间自发性的社会组织开放。如《水污染防治法》第13条规定：环境影响报告中应当有该建设项目的所在地单位和居民的意见。但没有给予与环境相关的社会组织应有的参与地位。由于中国政府与社会组织之间公开性的沟通渠道基本缺乏，导致两者之间的互信关系很难长期发展。这种互信的缺失是中国社会组织与政府之间的开放性沟通关系的制度建设的关键障碍。社会公益性组织的免税资格、公共政策的参与可能性，只能依靠有影响力的个体（通常是一些政府部门的高级退休领导者）和部分媒体的推动，而缺乏制度化的渠道来保障。在开放性沟通机制不畅的情况下，政府及其职能部门对社会组织的管理手段和政策措施，也缺乏必要的公开性和可预期性。政府及其职能部门管理意图和政策手段的变幻莫测，也使民间自发性社会组织对政府及其职能部门缺乏应有信赖。二是外部势力的不当影响侵害中国政府与民间社会组织的互信基础。自冷战结束以来，西方国家并未放弃冷战思维，并积极利用一些国家内部的社会组织达到颠覆当地政权、破坏地区稳定发展局面的目的，而且这些策略在东欧、北非都取得了实际效果。这进一步加深了中国政府对民间社会组织的忌惮与防范。例如，《2004—2005年度美国支持人权和民主的记录》就公然声称：“为了实施美国促进人权与民主的战略，美国广泛采取外交、信息和经济手段，促进各项对外政策目标的实现。美国官员与全球各国政府、多边机构、国际组织、非政府组织和有关个人进行合作，鼓励改善人权和向民主过渡。”为此，美国等西方国家普遍利用非政府组织，通过对外援助与推广民主，从事干涉他国内政、制造动乱乃至颠覆所在国政权的活动，这是以美国为首的一些西方国家的一贯手段。因此，中国政府不得不防。这对中国政府与民间社会组织尤其是有国际背景的社会组织之间的信任关系发展，造成了极大的障碍。

（三）社会组织转型发展的生存困境

社会组织是中国各项社会事业发展和社会管理创新的重要支撑和基本环节。随着中国经济社会发展和行政体制改革的不断深化，社会组织也处于转型发展的关键期。由于政府对社会组织管理的战略目标不明确，政府与社会组织之间的关系缺乏以法律为基础的制度化保障，中国社会组织的转型发展面临许多困境。如果政府不采取有效的措施，推动社会组织走出转型发展的生存危机，中国的社会建设与管理都将面临更加艰难的任务，并会危及中国社会事业的发展，更无从谈及建构政府与社会组织之间的良性互动关系。从“郭美美事件”来看，如果中国政府对红十字会和慈善事业发展不采取有效的改革措施，只是任由媒体再穷追猛打，按民政部官员的说法“可能会伤害到整个慈善事业”。当前，中国社会组织转型发展的生存危机主要表现为以下三个方面。一是公众信任的严重流失。公众信任是社会组织赖以生长和发展的基石。新中国建立以后所成立的一些社会组织体制，其公众信任附靠着政府体制及公共权力的威信。而这种附庸性的体制与当前社会发展的要求越来越不相适应，导致公众对社会组织信任感的逐渐耗损。这不仅会危及社会组织的生死存亡，更会危害政府与社会组织之间关系的发展。由于“天价饭”、“高价采购”和“郭美美事件”等所引发的中国红十字会信任危机，已经殃及中国大陆公众对包括慈善组织在内的各种社会组织的信任度。民政部慈善捐助信息中心相关负责人分析说：“可以看出，郭美美事件后，全国捐赠总数没有太大变化，这说明人们的捐赠意愿并未因为郭美美事件大幅降低。但受赠单位发生了很大变化。”监测数据显示，2011年3月～5月，全国慈善组织接收捐赠数额为62.6亿元，但“郭美美事件”发生后，6月～8月全国公益慈善组织接收的捐赠数额仅为8.4亿元；与之相对应的是，政府和点对点的个人捐赠数量增加。该负责人介绍，2011年3月～5月，政府接收的捐赠总额约为70亿元，点对点直接捐赠给个人、不通过公益组织的捐赠数额仅为3887万元；6月～8月政府接收的捐赠总额上升到90亿元，点对点的个人捐赠数额达到1.27亿元。公众选择慈善组织来捐赠的概率降低，从某种程度上可以说是对慈善组织的不信任。公信力是所有慈善机构第一个也是最重要的因素。实际上，公信力也是从事社会公共事务活动的各类社会组织的生命力。二是行业自律的权威性不足。社会组织行业自律是维系社会组织健康发展的重要机制，也是与政府形成良性的制度化协作关系的重要基础。但中国社会组织的行业自律机制的权威性严重不足，直接影响了社会组织的长远、稳定发展。2010年11月15日，媒体披露“化学锅底”的新闻引起了社会关注，在一周时间内，包括北京、广州、武汉等地的媒体都先后展开调查，结果显示化学锅底普遍存在。面对火锅市场存在的信任危机，11月23日，中烹协首度回应称纯属谣传r8]。但中烹协的辟谣并未达到正本清源、止谣释疑的效果。实际情况是中烹协以偏概全，所称的抽检百分百合格，抽检的全是知名企业，而没有对不知名的廉价火锅进行检查。媒体是对低端市场上的廉价火锅进行调查，曝光其“化学火锅”横行——中烹协则只是检查知名企业，根本不能反映整个火锅市场的情况，更无法得出100%合格的结论。中烹协为火锅锅底的“辟谣”甚至被认为是部分监管机构和民间组织的别有用心。同时，政府市场监管部门针对“化学锅底”事件以及中烹协的“辟谣”都保持沉默，致使该协会自查的自律行为更加缺乏权威性。此外，由于中国规范社会组织的法规主要是《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等以登记管理为内容的法规，而对社会组织的运作规范未有法律规范，因此，其行业自律缺乏基本的法律支撑，致使行业自律的权威性受到质疑。三是组织透明度严重不足。透明度是指信息的自由流动：对利益相关者而言，这个过程是可以直接介入的，并有足够充分的信息提供，以实现对组织的理解和监督。因此，透明度可以培育社会组织的公信力、减少其腐败的可能性，从而提高社会组织的权威性和社会资源整合能力。“郭美美事件”曝光的“商红会”运作系统、“卢美美事件”的“世华会”筹资模式、“河南宋庆龄基金会”的筹资手段等实际上已经运转较长时间，但一直脱离社会公众甚至政府部门的监督，导致这些事件将这些慈善机构的资金运作模式曝光后，引发社会的高度关注和负面评价。实质上，这些慈善机构的筹资方式非不完全不合理、不可行（当然，有些确实违犯了现行的法律），由于这些方式长期在幕后运作，对社会公众不透明，从而引发这些机构的公众信任危机。组织透明度包含了向公众提供的信息，公众或利益相关者通过对组织使命、活动及财务信息的掌握，探索组织的内部决策状况。当前，中国不管是体制内的还是民间自发的社会组织，在向公众发布组织信息和公开内部决策模式方面，都有很大的不足。一方面，社会组织信息公开的法规执行不力，如在资金管理方面，许多社会组织存在“两本账”的问题。另一方面，社会组织信息公开的方式和渠道比较少，使社会公众或利益相关者对这些信息的可获得性较弱，民政登记管理部门和业务管理部门只对取得合法登记的社会组织有信息公开的要求，而实际上大量未登记的社会组织缺乏合法的平台和正常的渠道进行信息公开。

政府对社会组织的管制危机、政府与社会组织之间的互信危机以及社会组织转型发展中的生存危机，是中国政府与社会组织之间关系发展面临的现实危机。应对和化解这种危机成为当前中国政府推动社会管理创新的主要问题。这不仅关系到中国政府管理体制成功转型，也直接影响社会组织健康发展，最终可能会影响整个中国社会的健康、平稳发展。

四、中国政府与社会组织间关系发展的对策思考

当今中国社会又处于一个内外激荡的历史时期，国际的大环境和国内的“小气候”都不利于中国社会的稳定发展。在这一时期，中国政府需要注意健全和适用系统性的危机管理机制。一个健全的危机应对体系是由以政府组织为主力和主导、以社会非政府组织为辅助两大部分组成的。社会非政府组织与政府在应急管理中是起互补合作的关系。这种以政府为主导，形成政府与社会互动的全面社会应急管理模式，已经成为各国政府危机管理的共同选择。中国政府进入一个各种危机频发的阶段，在这期间“既要正确估计我国经济社会发展的有利条件和积极因素，坚定做好各项工作的信心；又要充分认识面临的问题和挑战，增强风险意识和忧患意识，积极做好应对各种困难局面的充分准备”。但本身是应对社会危机重要力量的社会组织发展面临诸多困境，政府的社会管理体制改革也刚刚提上日程。这都造成了政府与社会组织之间关系的发展也面临诸多问题。显然，这对中国政府构建健全的危机管理体系以保证中国政府与社会应对各种危机是一种现实的挑战。中国政府为发展与社会组织的良好关系正在积极探索，力求为政府与社会组织互动拓展必要的社会政治空间和稳妥可行的路径。

（一）应对政府与社会组织关系发展面临困境的初步探索

为推动社会组织管理体制机制改革，增强政府对社会组织发展的支持力度，推进政府与社会组织关系的健康发展，中国政府采取了一系列的改革探索和政策措施，为改善政府与社会组织关系的发展提供了良好的开端。

第一，设立社会组织专门管理机构，加强对社会组织的分类管理。2008年大部制改革之后，明确民政部民间组织管理局的任务为：拟订社会团体、基金会、民办非企业单位登记管理办法，并按照管辖权限进行登记管理和执法监察；承担境外非政府组织在华机构的登记管理和执法监察工作；承担民间组织信息管理工作；指导和监督地方对社会团体、基金会、民办非企业单位的登记管理工作。针对当前社会慈善组织面临的危机，民政部计划将公益慈善类组织统一从社会组织中拿出，单独由慈善司负责开展单独的行业监管。今后民政部慈善司将作为（国家级）公益慈善组织的业务监管机构，民政部民间组织管理局仍负责注册登记，对这类组织实行统一监管。大部制改革启动后，上海、天津、深圳等地方政府都设立了社会团体管理局或民间组织管理局，承担指导发展、分类管理社会组织的职能。

第二，试点放宽社会组织登记管理制度，拓展社会组织合法存在的政治空间。伴随着社会经济发展和公民意识的成长，社会组织对与自身相协调的自主发展空间的需求明显增强，为适应社会组织的这种合理需求，民政部自2011年以来对公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织履行登记管理和业务主管一体化职能。这意味着上述三类社会组织将可直接登记，改变了双重管理的门槛。上海、深圳等充分利用社会组织管理先行先试的政策空间，启动了更为宽松的社会组织登记、管理的一系列的改革，逐渐突破“双头管理”的登记门槛制度。深圳壹基金的成立就是突破社会组织登记门槛的典型。

第三，渐进推动政社分开改革，保障社会组织自主发展。1994年，国务院办公厅下发了《关于部门领导同志不兼任社会团体领导职务问题的通知》（国办发〔1994〕59号）后，国务院各部委、各直属机构已有一批部门领导干部按规定辞去了兼任的社会团体领导职务。但在党政机关还有相当数量的县（处）级以上党政领导干部在社会团体中兼任领导职务。1998年，中共中央办公厅、国务院办公厅再次下发《关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》（中办发（1998）17号1998年7月2日发布施行）明确县及县以上各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关及所属部门的在职县（处）级以上领导干部，不得兼任社会团体（包括境外社会团体）领导职务（含社会团体分支机构负责人），因特殊情况确需兼任社会团体领导职务的，必须按干部管理权限进行审批并办理有关手续。这种规定对于发挥社会团体应有的社会中介组织作用和推动政社分开十分重要，为各级各类社会组织自主发展提供了空间。虽然有些社会组织由于没有在任领导人的兼职而失去一些资源，但对整个社会组织的长远自主发展是绝对必要的。2007年国务院办公厅发布《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》（国办发〔2007〕36号），推动实行政会分开，要求行业协会要严格依照法律法规和章程独立自主地开展活动，切实解决行政化倾向严重以及依赖政府等问题。要从职能、机构、工作人员、财务等方面与政府及其部门、企事业单位彻底分开，目前尚合署办公的要限期分开。现职公务员不得在行业协会兼任领导职务，确需兼任的要严格按有关规定审批。行业协会使用的国有资产，要明确产权归属，按照有关规定划归行业协会使用和管理。建立政府购买行业协会服务的制度，对行业协会受政府委托开展业务活动或提供的服务，政府应支付相应的费用，所需资金纳入预算管理。地方政府也积极推动各类社会组织的自主发展。广东省委省政府出台了《关于发挥行业协会商会作用的决定》，要求行业协会、商会在自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务的“五自”原则基础上，实行无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门，真正实现民间化和自治性。浙江省人民政府出台《关于推进行业协会改革与发展的若干意见》，明确要求省各级政府部门将与行业协会彻底实现政会机构分设、人员分离、职能财产分开。

第四，探索政府支持社会组织的政策措施和资助方式，促进社会组织可持续发展。国家民政部明确提出要建立扶持社会组织的政策体系。这个政策体系主要包括三个方面。一是推动政府有关部门将一些微观层面、社会服务性质的工作和服务职能向社会组织转移。二是政府购买社会组织的服务，通过购买服务来发挥社会组织的作用。三是对社会组织的人才进行培养，另外包括推动完善税收优惠政策。地方政府积极推进扶持社会组织发展的政策创新。2007年4月，上海市浦东新区政府制定了《关于着力转变政府职能、建立新型政社合作关系的指导意见》。2009年，上海市印发了《关于进一步加强本市社会组织建设的指导意见》（沪委办发〔2009〕31号）以及《关于鼓励本市公益性社会组织参与社区民生服务的指导意见》（沪府办发〔2009〕46号）。2011年，上海浦东新区人民政府发布了《关于印发“十二五”期间促进浦东新区社会组织发展的财政扶持意见的通知》（浦府（20113113号），对服务民生的公益性社会组织、枢纽型社会组织、支持型社会组织初创期给予扶持。服务民生的公益性社会组织、枢纽型社会组织、支持型社会组织在本区登记成立后，经认定，新区财政给予一次性开办费补贴5万元。同时，提供在本区内的办公用房租金补贴以及一些成果奖励资金。2011年5月5日，深圳市委市政府召开的全市改革工作会议上正式印发《深圳市2011年改革计划》，推进社会组织改革、完善社会建设体制机制是其中的一项重要内容。按照这份“改革计划”，深圳将推进社会组织的发展和规范运作，加快社会组织立法，加快社会组织扶持体系建设，积极引导社会组织参政议政，加强社会组织在社会领域的监督工作。为推广公共服务购买机制、扩大社会组织生存发展的社会资源空间，民政部提出必须加强政府购买社会公共服务。各地方政府要积极争取财政资金，制订出台专门政策措施，以项目招标、委托等多种方式，逐步建立政府向社会购买服务机制，加快从“养人办事”向购买服务转变。通过政府购买公共服务的方式，向各类社会组织输送稳定的社会资源和资金，保证社会组织的可持续发展。

第五，初步建立管理社会组织危机预警网络，避免诱发公共危机。社会组织在发展过程中也出现了一些不良的行为，主要表现为：有的社会组织违反国家法律法规和政策规定，擅自设立项目、自定标准收取费用；有的社会组织将明令取消的行政事业性收费项目转为经营服务性收费收取费用；有的社会组织在政府部门年检、年审、发证、办理各种手续时搭车收费、强制收费；有的社会组织借评比、达标、表彰等活动，随意向参与企业或组织收取费用；有的社团不按照备案规定的会费标准收取会费或者只收取费用不为会员服务；有的非法组织打着社会组织的旗号，并冒用社会知名人士的名义，公开敛财，在社会上造成负面影响。如果对社会组织放任不管，滥用结社自由，任其泛滥成灾，势必严重削弱中国共产党和政府权威，导致民族凝聚力丧失，社会陷入动荡，国家四分五裂。特别是一些反人类、反社会、涉黑的社会组织在地下运行，尤其要建立严密的防范预警体系，坚决打击并遇阻这类组织势力的膨胀，避免其危害公众、社会及国家安全。为了确保对社会组织的有效管理，各地登记管理机关、业务主管单位、公安、安全等有关部门密切配合，建立了联系制度，及时沟通有关情况，有些省市还制订了紧急突发事件处置方案。上海和青岛初步建成了民间组织预警网络。上海市基本形成了覆盖全市，纵向以登记管理机关为主、业务主管单位和有关部门协同配合、民间组织积极参与，集“预警、服务、管理、协调”四位一体的网络架构。在实施管理工作中，广东等很多省市组织举办了执法培训，颁发执法证件，抽调骨干力量充实执法队伍。辽宁、甘肃在全省范围内组织开展了民间组织登记管理执法检查，进一步提高了行政执法工作水平@。这种预警网络机制的建立，有可能将一些处于苗头或潜伏的危机事件，提前发现并尽快予以化解；避免政府对社会组织的管理执法行为反而成为公共危机的导火索。

（二）推动政府与社会组织关系发展的若干经验

第一，转变政府职能，推动政社分开，不断开辟政府与社会组织关系发展的新领域。政府与社会组织关系的发展是随着政府职能转变而提上改革日程的。政府与体制内的社会组织之间行政性的领导或指导关系已经越来越不合时宜，并带来一系列社会问题和管制危机。政社分开改革就是要逐渐破除政府与社会组织（包括体制内的与民间自发的）行政性或准行政性领导或指导关系，转变为合作治理关系。转变政府职能为政社分开改革提供了可能性，也为中国社会组织的能力建设与社会网络结构发展带来了机遇。仅仅作为转变政府行为方式的公共服务购买机制，就为社会组织以及政府与社会组织的合法、友好关系发展提供了社会空间和资源。

第二，更新政府管理社会组织的观念，培育互信并初步形成合作共治的意识。政府及其职能逐渐改变了以往对社会组织“高门槛、宽监管”的控制性管理观念，转向“低门槛、严监管”的发展性治理理念。政府部门转向培育扶持、依法管理、支持引导社会组织参与社会管理和服务，不断深化与社会组织合作共治的实践意识。同时，政府部门逐渐打破登记部门与业务主管部门管理社会组织的观念，而明确应该是整个政府及其所有的职能部门都要履行管理社会组织的职责，也就是说，社会组织管理不是“双重管理”，而是需要“多方管理”，甚至包括社会组织自身及公共舆论的监督与管理。政府及其各职能部门都在开展与社会组织合作治理的改革探索。

第三，积极推动政府与社会组织关系发展的体制机制创新与实验。按照中央关于建立“统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管”的社会组织管理体制要求，民政部和各级地方政府积极拓宽社会组织直接登记范围，不断突破“双重登记管理”的体制。在发展与社会组织之间合作关系的过程中，政府部门探索了公共服务购买机制，并进一步使政府购买服务经常化、规范化、制度化；浦东、深圳等地方政府还设立社会组织发展基金，建立社会组织孵化基地，完善公共财政对社会组织的资助奖励机制。这些开创性的举措对推动社会组织发展，及其与政府之间关系发展都发挥了积极作用。

第四，渐进开放社会组织管理，强化对社会组织的监管体制建设。中国政府接纳社会组织是一个逐步开放的过程，对国内的民间社会组织、海外的社会组织和国际性的非政府组织，中国政府都是逐渐放开的。这对保证中国政府维护社会稳定、抵制敌对势力入侵是正确的选择。当然，在现阶段，这种渐进开放策略有必要进行调整，以适应社会组织力量不断增长、民众主体意识增强的实践要求。同时为了强化对社会组织的监管，民政部门推动对公益慈善、社会福利、社会服务等类社会组织进行一体化地登记管理和业务主管；对跨部门、跨行业的社会组织，与有关部门协商认可后，可履行登记管理和业务主管一体化职能。社会组织的登记管理机关还进一步完善社会组织登记、社会信息公开、年度检查等管理制度。

（三）推动政府与社会组织友好合作关系发展的对策

第一，深化政府职能转变，进一步推动政社分开改革，为政府与社会组织关系发展腾挪更大的社会空间，避免政府与社会力量之间的张力膨胀。按照建设服务型政府的要求，进一步推进政社分开，明确政府职能转变的基本原则，即“合理评估，应转尽转”。除法律法规另有规定外，政府各职能部门要将公民、法人和其他组织能够自主解决，市场机制能够自行调节，社会组织能够通过自律管理的事项转移出去。以政府职能部门具备的权限为依据，以社会组织具备承接能力为前提，政府各职能部门要有重点、分步骤地将以下职能通过授权、委托等适当方式，将行业管理与协调职能、社会事务管理与公益服务职能、技术服务与市场监督职能等转移给社会组织。进一步推动政社分工改革，从法律和制度规范层面实现社会组织与党政机关在办公、人、财、物方面的脱钩，保障社会组织的民间性、开放性与自主性。政府部门不直接干预社会组织业务活动，保证社会组织开展活动的自主性和能动性。

第二，进一步转变对社会组织的认知观念，发挥社会组织的正效应和能动创造性，真正推动政府与社会组织关系的平等发展。当前，政府与社会公众对社会组织的认知已经发生较为明显的转变，社会组织已经逐渐从政府管制的对象转变为政府社会管理的助手。“有关部门要转变观念，努力成为社会公益和社会慈善发展的助推者，而不是障碍。规范社会公益组织发展，重在监管，而不是把‘人挡在门外。”在行业管理、社会公益事业、社区建设、公共服务供给等方面，社会组织发挥日益重要的作用，政府及其职能部门也开始接受与社会组织合作治理的观念和举措，并通过公共服务购买的方式和其他各种政策支持、鼓励社会组织参与社会管理。但是，迄今为止，社会公众和政府对社会组织所发挥的正效应（维护人的自由、推进民主化发展）的认识并不够，没有认识到社会组织除了承接政府转移的一些社会管理职能外，更重要的是它自主拓展社会服务领域、创新社会服务方式的基本功能。因此，要进一步转变对社会组织的观念认知，政府和社会公众要有意识地确立社会组织不仅是政府的助手，更是社会与公民个体的卫护者。但这不是将社会组织推向政府的对立面，而是要发挥社会组织的正面社会政治效应及其社会创造功能。同时，要认识到社会组织是社会创新和社会管理创新的重要支撑，也是巩固和加强党的执政能力的重要力量。在中国的政治场域中，党、政府和民众要逐渐形成政府与社会组织都是党的领导的支持力量，是党推动国家发展和社会管理的两只手。因此，政府要以更加开放的战略视野来发展与社会组织的平等合作关系。

第三，加快社会组织管理立法建设，保障公民的自由结社权，规范政府对社会组织的监管行为。当前的社会组织管理法规都属于行政性立法，这与党和政府推进社会建设、加强社会管理的要求以及社会组织不断生长壮大的现实不相适应。特别是中央各部委管理其主管的社会组织规章，使社会组织局狭于部门管理，造成社会组织登记管理与监管协调难，导致大量现实运作的民间社会组织“登记无门、监管不力”的局面。国家应该从保障公民自由结社权的主旨出发，尽快制定“民间非营利组织法”、“社会组织免税条例”等法律法规，简化创办社会组织的程序和要求，逐渐将“登记管理”转变为“备案管理”体制；在具体立法条文上对注册资金门槛、办公场所面积、工作人员人数等不必做硬性的规定，以适应社会组织网络化、便利化运作的需要。同时，通过立法规范政府对社会组织的监管，一方面要使民间社会组织从设立、运作到注销的所有活动和整个过程始终处在统一、体系完整、结构严密的法规体系之内，从根本上堵塞民间社会组织运作无法可依的漏洞；另一方面防止政府与社会组织合谋将部门利益、个别利益包装成所谓的公共利益、国家利益，从法律上监控社会组织可能带来的损害公共利益、贬损政府权威的负面效应。

第四，借鉴成熟的经验模式，创建开放性、可持续的中国政府与社会组织关系新模式。美国基于公共服务购买的“第三方政府”模式，已经在中国逐步适用，并取得了明显的成效。1996年首创于英国的协定治理（Compact Governance）理论与模式经过十多年的实践，已经在英国政府职能转变、社会组织管理与社区治理领域取得了良好的效果，相对于政府民营化（特别是市场化取向的民营化）改革在新西兰、加拿大以及美国部分州的改革式微甚至失败，协定治理反而在欧洲、加拿大、澳大利亚、新西兰等国逐渐成为政府职能转变、协调社会组织管理与社区治理领域的主导改革方法。协定治理已经形成了政府将部分社会管理职能向第三部门转移，以实现政府与第三部门共同治理的成熟模式。协定治理不仅能增进政府与第三部门的互益发展，规范、调节第三部门的社会治理行为，而且能保护第三部门的自主性不受政府的任意干预，从而推动和谐的共同治理结构。当然，在现阶段中国还缺乏协定治理的观念意识、社会组织基础和政治氛围。其实，在中国未来的协定治理结构中，可以比较好地反映中国政府与社会组织之间的权力场域，形成政府或基层自治组织与社会组织签订合作治理的协定，而党委部门作为该协定的第三方监督。当然，这种协定的协商、签订过程应该是开放性的，允许社会组织之间的平等竞争。

在当下及未来的中国社会发展中，政府与社会组织之间关系的解读如果仍落入国家一市民社会二元结构的窠臼，则无法理解中国社会之历史传承与现实发展。在中国共产党领导下，国家与社会二者关系的具体对象化是政府与社会组织。政府与社会组织之间的关系不仅关乎改善党的领导和执政能力，更关乎中国特色社会主义事业的发展。评价政府与社会组织之间关系及其社会政治效应必须从认识理论模式上进行更新。本文以场域理论为参照，提出了中国政府与社会组织间权力场域的分析结构模式的设想，并阐释政府与社会组织之间的互动发展会产生的正负社会政治效应，即继续维持和扩展人的自由，增强社会的活力；推动国家的重建和民主化；破坏政府的公共政策效能和社会整合能力，贬损政府权威。当前，政府与社会组织之间关系发展面临着政府对社会组织的管理风险、政府与社会组织之间的互信危机以及社会组织发展的生存困境，这些问题的存在不是短期内能解决的，但又是不能也无法回避的。因此，党和政府提出创新社会管理这一基本战略，并取得了一些较明显的成果。这证明在中国政府与社会组织间权力场域中，以中国共产党为领导核心的各种政治权力主体和社会权力主体之间，是有可能形成建设性的对话机制和利益权衡机制，这可能有益于促进中国良性社会协商对话机制发展，并能极大地克服目前存在的政府与社会组织之间关系的问题，优化政府与社会组织之间关系的健康和谐发展。

[责任编辑：刘琼莲]