我国社会转型期行政文化建设问题探析

王慧军

摘要：我国行政管理体制改革虽取得了一定的成果，但并没有完全突破原有困境的束缚并陷入了改革的“怪圈”，集中体现为行政管理体制改革过程中制度建设与文化建设失衡导致的后发劣势。随着我国行政管理体制改革的深化、转型与发展，行政管理体制改革的方向将逐渐向加强行政文化建设靠近，具有文化形态的行政价值与理念的提出，构成了行政管理体制改革以行政文化建设作为深化与转型的突破口。我国行政管理体制改革要想有所突破，必须实现自身转型：既要重视行政文化建设，将其作为未来我国行政管理体制改革的重要内容和基本方向；又要重视行政制度建设与行政文化建设的协调发展，以行政文化建设引导和规制行政制度建设。

关键词：行政文化转型；行政管理体制；行政文化建设

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2015）02-0100-06

当前，我国进入社会总体转型时期，行政管理体制改革已经走到了一个临界点，要求行政文化在价值、观念等认知模式上必须对行政管理体制改革与制度创新做出回应，这一回应的结果就是开展行政文化建设研究。我国行政管理体制改革长期以来注重制度建设忽视行政文化发展的思路，致使行政文化建设没有及时跟进行政制度建设步伐，由此形成了行政管理体制改革深化与转型的基本困局——行政文化建设无法满足行政制度建设与发展对于行政系统内部价值与理念的需求，导致制度建设的形式化与体制改革的怪圈。解决这一困境的关键在于从加强行政文化建设的角度来弥合行政制度建设的缺陷。

一、行政文化与行政文化转型

关于行政文化的界定，主要包括两种倾向：一是广义的行政文化，包括对象和内容上的广义性。对象上的广义行政文化，主要是将行政客体——社会大众对政府行政的态度与认知纳入行政文化的范畴。其代表人物王沪宁认为行政文化包含了人们对行政活动的态度、信仰、情感和价值。内容上的广义行政文化，往往将行政文化划分为行政物质文化、行政制度文化、行政精神文化以及行政行为文化。如“行政文化是文化在行政管理中表现出来的一种独特的文化样式，是一定行政组织中行政员工集体创造并公认的文化，是行政物质文化、行政制度文化和行政精神文化的有机结合的整体”。其主要将制度、物质等都纳入文化的研究范畴。二是狭义的行政文化。它具有两个方面的特点：一是专指心理结构层面，即精神层面；二是专指政府与行政成员。如颜佳华等认为行政文化是对行政主体精神生活的描述，表现为心理、观念、思想体系三个层面。张金鉴认为行政文化是指政府官吏和公务人员所应该遵守的行为模式、生活方式、人群关系及其价值观念。目前国内行政学界大多赞同狭义层面的行政文化，将行政文化看作行政管理之魂。本文基于狭义层面的行政文化，认为行政文化是指政府机关及其行政人员在管理国家政务与社会事务过程中所遵守的行为模式、道德原则、人群关系与价值观念等，具体包括行政思想、行政作风、行政理念、行政心理、行政习惯、行政道德、行政精神等内容。

当前，我国社会进入总体转型时期，社会总体转型意味着我国社会将进入一个现代价值与观念不断发展的时代，包括政府行政理念的转型、行为规范的转型、人的价值观念的转型等。这为我国行政文化建设提供了一个绝好的历史机遇期，各种文化观念与价值将在这一时期突破路径依赖，实现均衡断裂，新的价值规范与体系将获得充分成长的空间。转型时期不仅为行政文化建设提供历史机遇与时代条件，同时也提出了挑战。转型时期价值观念的多元化、转型改革的制度化以及文化转型的盲目化都会在一定程度上影响着行政文化的形成与发育。

第一，价值观念的多元化挑战行政文化中政府行政理念。转型社会在本质上是一个开放的社会，任何价值观念都可以进入这个社会，并在生活实践中转化为人们主流的意识形态与价值观念。在这样一个时代，人们的价值结构呈现出临时性、多变性与可塑性的特征。价值观念的可塑性为行政文化建设提供了空间。然而，多变性与临时性，对于一种具有价值规范与价值引导作用的主流行政理念来讲，提出了现实性的挑战。这种挑战包括四个方面：一是如何在行政人员多元价值选择中树立社会主义行政文化的价值理念，尤其是相对传统行政文化中可以带来直接物质利益的腐败文化，行政文化建设如何扭转这种利益的自我导向；二是面对政府治理失误与西方行政文化价值的冲击，如何在行政人员与社会内部树立社会主义行政文化的价值优越性；三是如何在某种程度的政府行为失范背景下树立社会主义行政文化的主流行政价值规范的地位；四是如何在社会价值选择自主性的基础上，将行政文化内化为全社会共同认可的政府行政理念。可以说，行政文化建设不是简单的建构一套行政价值规范体系，其核心在于如何将这种价值规范体系内化到政府行政的全过程，成为价值多元化背景下社会普遍认可、接受并确定政府积极实践的现代政府理念。

第二，文化转型的盲目化导致行政文化缺乏实质性创新。在行政文化转型建设过程中，地方政府不仅要坚持行政制度创新的基本思路，还要从文化建设本身的特质出发，从本地的实际情况出发，从继承传统的优秀行政文化出发，而不能盲目跟风、盲目否定、盲目创新。社会转型在本质上要求文化转型，反映到政府行政系统，即要求政府制度转型与文化转型有效结合。然而，事实上，一方面，我国政府尤其是地方政府改革往往都以制度创新为核心突破口的；另一方面，在社会转型的整体背景下地方政府创新往往具有盲目性，具体表现为盲目跟风、盲目否定以及盲目实践。建设行政文化，本身就是一种政府主动的文化创新过程。作为一种文化创新过程，行政文化建设不同于制度建设，它是一种内涵式的改革思路，其成果检验不是解决问题，而是这种行政文化价值观念成为一种群体普遍认可的价值观念，要求是质的改变。因此，行政文化建设必须有一套完整的体现这一行政文化价值观念的制度体系及其制度行为予以支撑。同时，它作为一种价值观念的转变，是一个长期的过程，不是短期创新所能做到的，不能简单地盲目冒进。

第三，改革过度制度化导致忽略行政文化建设。社会转型阶段各种社会问题不断涌现，政府必须面对随时出现的各种临时问题，其现有的行政管理体制已经无法应对多样复杂的社会问题，政府改革势在必行。而如何改革主要集中于体制与制度上的创新，政府改革呈现出制度中心主义的趋势，这种制度中心主义的改革范式导致在转型时期对行政文化建设的忽视。制度化当然是实现有效转型的重要方式，但是对于制度创新的过分依赖往往导致对于文化、价值、道德等软实力的忽视。从某种意义上说，制度化只是解决临时性问题或者阶段性问题的方式，解决长期性与时代性的问题离不开社会文化的培育与塑造。转型改革的制度化路径，对我国行政文化建设设置了一种改革理念上的障碍，就是认为行政制度的实践过程必然会在社会内部自我发育出与此相适应的行政文化。实则不然，缺少价值指导的行政文化发育，只是盲目和零散的，甚至可能是西方资本主义意识形态的。我国政府行政改革不能仅仅将目光集中于公共政策上，要拓宽改革的视野，在加强制度建设的同时积极开展行政文化建设，建构具有中国特色的社会主义行政文化。实现行政文化与行政制度的协调发展，做到内涵式改革与框架式改革的完美结合。endprint

二、深化我国行政管理体制改革必须加强行政文化建设

改革开放以来，我国行政管理体制历经数次改革，虽然在一定程度上提升了我国行政管理的技术水平，完善了我国行政管理的科学体系。但是，行政管理体制改革并没有完全突破原有困境的束缚并陷入改革的“怪圈”，集中体现为行政管理体制改革过程中制度建设与文化建设失衡导致的后发劣势。后发劣势表现为制度中心主义导致的政治信仰与理念缺失，行政管理体制改革中表现出来的制度中心主义，导致行政管理体制改革缺少文化内涵与价值引导，陷入形式主义、技术主义与官僚主义。随着我国行政管理体制改革深化、转型与发展，我国行政管理体制改革的方向将逐渐向加强行政文化建设靠近，尤其是民主型政府、服务型政府、法治型政府、廉洁型政府、效能型政府、创新型政府等具有文化形态的行政价值与理念的提出，构成了行政管理体制改革以行政文化建设作为深化与转型的突破口，以此弥补行政制度建设不足。

（一）以行政文化建设破除官僚制的困境

20世纪以来的行政管理实践证明，官僚制的科学化、技术化追求将行政管理带入了困境。当官僚制祛除“价值巫魅”和提出“非人格化”要求时，行政管理活动丧失了行政人员信念的支持。20世纪后期掀起了反思和批判官僚制的思潮，提出了新的行政管理制度与理论。如新公共选择学派提出的按照市场经济的模式，引入“拟市场”的竞争机制，改造官僚制。然而这些新的制度和理论在实践中并没有达到令人满意的效果，无法满足社会发展的需要。行政管理的确进入了一个转型的时期，即从原来以科学化、技术化追求为特征的行政制度建构模式，转向以重构行政价值、道德、精神等为核心的行政文化建设模式。20世纪80年代以来对行政文化的肯定和强调，正是这一转型的体现。“行政系统不能全然不顾社会思想、情感、信仰、观念、道德、习惯、宗教感情，如果这样，行政系统便不会取得成效，其行政能力将会缩小。”正如F.德鲁克所言“管理不仅是一种学问，还是一种文化，即有它自己的价值观、信仰、工具和语言的一种文化”。行政文化被看成是现代行政管理之魂，成为优化和改革行政管理的内在要求与重要内容。行政管理进入了“文化制胜”的主题阶段。从我国的实际情况看，行政管理中的权力滥用、官僚主义、腐败问题“正是在致力于行政管理科学化和技术化的过程中出现的”。为了解决权力滥用和腐败问题，政府制定很多的行政制度与规则，然而权力滥用和腐败问题越来越严重。其根本原因在于行政人员缺少行政价值、道德、精神等文化层面的积极引导，缺乏公共精神。

我国行政管理体制改革之所以陷入反复的“怪圈”，关键就在于官僚制发展模式中对于制度技术主义的追求，忽视文化的需求。这种对于制度技术主义的过分追求，往往在问题的反复出现和无法解决中陷入制度创新的恶性循环，同时出现对我国政治文化与意识形态的消极甚至是否定态度。行政文化建设无法满足行政制度建设对于价值、精神、道德等方面的文化需求，行政制度建设的形式主义普遍泛滥，这正是我国行政管理改革难以深化和发展的关键原因。我国行政管理体制改革要想有所突破，必须实现自身转型。一要重视行政文化建设，并将行政文化建设作为未来我国行政管理体制改革的重要内容和基本方向。二要重视行政制度建设与行政文化建设的协调发展，以行政文化建设引导和规制行政制度建设。可以说，能否超越官僚制困境，促进我国行政管理体制改革的深化和发展，关键取决于行政文化建设能否受到重视，能否满足行政制度建设对于行政文化建设的需求。

（二）以行政文化建设破解制度安排的局限

对于我国来说，现代化不是内生，而是外部强行嵌入的。这就决定了我国没有促进现代化的现成的社会力量。在这种条件下，运用国家强大的国家机器和政治资源的动员能力，以刚性的方式推进现代化进程成为一种必然。这种刚性的方式就是国家建构的方式。即通过国家建构的方式，为现代化过程中经济发展和社会转型提供有效的制度资源供给。可以说，制度能够为转型和发展“提供明确的发展方向、有序的发展空间和规范的行动逻辑”。我国行政管理体制改革正是遵循着这样的逻辑，试图通过刚性制度安排的方式实现对社会的有序管理。然而行政制度安排并不能完全解决所有问题，因为行政制度最终还是要通过行政人员对公共权力的操作和行使来实现。这就无法避免制度在行使过程中受到行政人员价值、信仰、态度等心理层面的影响。罗伯特·达尔在研究政府决策行为时，就明确提出了政府决策结果受到行政人员当前价值观、态度、期望和信息的影响以及受到他们早期的态度、价值、意识形态、个性结构等的影响。这说明行政文化影响着决策者的价值、心理素质以及决策方式。在行政管理改革中，制度安排可以影响甚至一定程度上塑造行政文化，但是并不能决定行政文化。刚性的制度安排导致政府在管理过程中以制度和规则为中心、以权力强制为特征，导致政府与社会之间、干部与群众之间关系的紧张。这种制度安排的方式着重强调外在制度与规则对于行政人员行为方式的约束，是一种被动式的接受过程，它摒除内在文化对于行政人员行为选择与方式的影响。在这种制度安排下，作为行政人员是与他的岗位功能密切相联的，岗位的功能就是他的功能，他不需要独立的价值判断和价值信念。

可以说，我国行政管理发展走的是一条制度与文化相对分离的道路，使得行政人员失去了价值判断和道德信仰，成了“非人格化”的人，以权谋私的现象普遍发生。这种依靠政府推动的刚性制度安排模式，在当前行政管理体制改革中并不能构成有效推进深化行政管理体制改革的积极动力。行政管理体制改革必须从这种单一的制度安排模式中走出来，正视并重视行政文化对于行政人员行为选择的影响。通过行政文化建设，谋求行政管理体制改革的深化与转型，以弥补行政制度安排中的缺陷和不足，共同推进中国特色社会主义行政管理体制的建设。而新制度主义为我们进行行政文化建设提供了很好的思路。新制度主义除了从正式制度角度研究制度对行政决策的影响以外，更加注重非正式制度——文化对于行政决策的影响，即强调道德、意识形态、价值、符号等象征系统、认知模式和道德模板等文化途径对个体的行为选择的影响。而社会学制度主义更加强调文化因素对于个体行为选择的影响。它要求在研究公共行政困境时，不能紧紧停留于个体理性主义和组织工具主义的狭隘视域中，要在外部的文化环境与背景中寻找与社会适应性不相符的制度困境。endprint

（三）加强行政文化建设消除行政内卷化

行政管理体制改革中制度建设与文化建设的失衡是行政内卷化形成的根本原因。“内卷化”就是指涉一种社会结构或文化模式在某一发展阶段达到一种确定的形态后便停滞不前进而无法转化为更高形态的现象。我国行政内卷化具体表现为伴随着行政文化建设的缺失与不足，行政制度建设资源的再投入并不能带来行政管理向着更深的层次与更高的效益发展，进而出现制度资源的投入越多行政管理体制的边际效益就越低的现象。事实上，我国行政管理体制改革出现的反复“怪圈”，其本质上就是行政内卷化的表现。为了消除行政管理中的各种弊端，行政管理改革不断地创新制度形式。然而由于缺少固有的行政文化的支撑，一个阶段的行政制度建构在经历一定的有效期后，不断地被原有的文化系统所稀释，于是又在原有的制度建构的基础上再创立新的制度形式。由于缺少现代行政文化的有效支撑，行政管理体制改革不断重复这种制度创新与再创新的反复运动，这是一种从文化受困到制度突围再到文化受困的过程。然而现有的行政管理体制改革并没有意识到现代行政文化如此重要的地位与作用，而是将这种不断受困与突围的过程看成是体制中制度本身的问题，我们不能否认现有的行政管理体制存在着这样与那样的制度问题，而且制度建设将仍然是行政管理体制改革的重要内容。但是，制度建设如果无法突破文化建设的困境，实现行政管理体制改革思路的转型，那么行政管理体制改革就不能从制度创新中获得鲜活的生命力。伴随着社会转型对信仰、价值观、意识形态等文化内涵的需求，仅从制度上创新与建构，最终将会导致行政管理在价值取向上混乱，并制约中国特色社会主义行政管理体制的建设与发展。所以，要想克服行政内卷化的弊病，必须从文化的根源上寻求突破，将行政文化建设提升到与行政制度建设同样的高度上来。只有重视行政文化建设，才能促进行政管理在新的历史时期朝着更加健康、科学的方向发展。这就是在新的时代背景下，以行政文化建设为突破口，通过深化行政管理体制改革来弥合行政制度建设的缺陷与不足。

三、社会转型期行政文化的结构体系

在行政文化建设的价值目标中，行政作风反映了行政人员的行为方式与习惯，行政道德反映了行政人员在行政过程中的道德品质，行政精神反映了行政人员的精神面貌，它们共同构成了行政文化建设的基本内容与基本结构。

（一）行政作风建设

行政作风集中反映了我国政府机关及其行政人员的工作方式与行为习惯，在行政实践中对行政人员的具体要求为四方面。一是行政人员应该时刻树立一切从实际出发，理论联系实际、解放思想，实事求是以及实践是检验真理的唯一标准等科学实践观，并将其作为政府一切行政实践的基本信条。二是行政人员应该发扬密切联系群众的优良作风，在实际工作中践行我们党的群众路线和群众观点，将维护好、实现好、发展好最广大人民群众的根本利益作为一切行政工作的根本出发点和落脚点。三是行政人员应该具有民主的行政作风，自觉抵制官僚主义。它要求在建设社会主义民主政府理念的基础上，积极推进行政管理过程中群众参与、对话、协商等多种形式的民主机制，逐渐形成政府机关民主的工作方式与习惯。四是行政人员应该牢固树立法治理念，实现依法行政，真正做到有法必依、执法必严、违法必究。它要求我们党在建设社会主义法治政府理念的基础上，积极推进法治型文化建设。

（二）行政道德建设

行政道德建设，主要指我国政府机关及其行政人员应该具备的道德品质，即行政文化主体应该具备的行政道德。它是行政人员在社会主义行政管理活动中的道德观念与行为规范的总和，对行政人员的活动与行为具有约束、教育、调节与激励的功效。行政道德化是当代公共行政研究与发展的重要方向，也是行政管理体制改革和建构新型行政管理模式的重要突破口。行政道德建设应该包括服务型行政文化、廉洁型行政文化、责任型行政文化以及德治型行政文化等。服务是现代政府最基本的道德要求，也是现代行政管理的根本性质。在我国，建设服务型行政文化也是我们党全心全意为人民服务的根本宗旨在行政活动中的具体体现。建设服务型行政文化的前提是按照服务型政府的机制要求，调整政府行为的价值评价体系，其核心是以服务型的制度机制建设为基础，转变政府职能。廉洁型行政文化是我国行政人员最基本的道德准则，是正确行使权力、履行职责的基础。从目前的实践过程看，我国廉洁型行政文化是在反腐倡廉建设以及廉洁型政府建设的过程中逐渐发育出来的，并在实践过程中形成较为明确的主题与目标。建设责任型行政文化，要求政府主动担负起建设现代行政管理的责任，努力避免政府缺位、错位的现象，同时要求广大行政人员主动承担起为人民服务的责任，避免行政人员在具体工作中逃避责任、不负责任的现象。德治型行政文化主要指我国行政人员的人格魅力与道德修养在具体的行政管理过程中的运用，强调优秀的个人思想道德品质对行政行为的影响，其实质是凸显行政人员在行政活动中的主体性与自主性。

（三）行政精神建设

行政精神建设主要是指我国政府机关及其行政人员在长期的行政活动实践中形成的积极进取的心理状态和奋发向上的精神面貌。它具有激发我国政府机关及其行政人员活力的作用，是我国社会主义行政管理能够深化改革与发展的基本动力。行政精神建设主要包括学习型行政文化、创新型行政文化、开放型行政文化以及效能型行政文化。学习型行政文化主要是指通过学习型政府建设，在我国政府内部形成浓厚的学习氛围，从而不断提高政府与行政人员的行政实践能力。创新型行政文化主要是指在我国创新型政府的建设过程中，逐渐形成的以激发行政改革精神为核心的积极进取的政府姿态。创新型行政文化是对学习型行政文化的发展与深化。开放型行政文化主要是指在我国社会主义行政管理实践中，逐渐形成行政系统相对于国内社会与国际社会的公开化与透明化姿态。开放型行政文化是现代政府建设的必然要求与基本特征，更是学习型行政文化与创新型行政文化得以形成的基本条件。效能型行政文化主要是指在我国政府内部形成的适应经济社会快速发展与变迁的高效、精干、有限与专业的行政管理方式及其价值取向。

[责任编辑：杨健]endprint