城市生病了

明遠

國家“十三五”發展規劃專家委員會委員，

國家住房和城鄉建設部中國建設資訊化專家委員會委員、

上海交通大學城市科學研究院院長、首席專家

公共安全可細分為很多領域，譬如自然災害、生產安全、社會安全等，從城市發展的角度看，近年來，大陸城市社會安全問題突出，上海的除夕“踩踏”事件、昆明火車站砍人事件、直到近來發生的長江船難，凡此種種，社會以震撼的力量傳遞出諸多警訊。

事故頻發，誰人之過

近年來，全球和中國的公共安全形勢嚴峻，也受到各界的高度關注。儘管具體原因很多，但都脫離不了經濟全球化和世界城市化的大背景，它們引發的人口的高密度集聚和高速度流動，是公共安全事件不斷增多、形勢日趨惡化的主要原因之一。但絕大多數的公共安全事件都有一個交叉節點，這就是城市。一是城市活動多，規模大，發生突發事件的頻率相對就高；二是由於城市人口密集，一出問題就後果嚴重，而且容易成為暴恐團夥的襲擊目標；三是城市影響大，在自媒體的時代也容易傳播，引起的各方面的反應比較強烈。和交通擁堵、房價飆升、教育、醫療、養老等一樣，公共安全問題在本質上是一種新的“城市病”。

“城市病”的根源在於城市人口的“爆棚式”增長和城市要素的過度集中。中國的城市化具有大規模、高速度和集中化的特點，再加上人口眾多的背景，不管什麼領域，都容易發生“城市病”。因為“人一多”就不容易理性，也不容易管理好。比如今年7月的“股災”，其中一個重要因素就是“炒股的人太多”，人多而資源不足，競爭就會很殘酷，而為了達到目的，就會有人不擇手段甚至鋌而走險。以危險化學品管理運輸為例，近年來這方面的事故也為數不少，這也與這個行業的規模相關。據國家安監總局2011年的一份統計，全國登記的危險化學品企業超過2.5萬個，年生產能力超過了60億噸。“人多”還會影響到傳播，在人人都是“無冕之王”的時代，無論什麼樣的公共安全事件，在中國的傳播速度和影響深度，也是一般人口較少的國家無法比擬的。

從現狀看，以城市公共安全為中心，中國已進入到各種公共安全事件“高頻次、多領域、無規則”的“新常態”。由於城市公共安全具有“牽一髮而動全身”或“蝴蝶效應”，所以需要像應對“城市病”一樣，做好公共安全的戰略規劃，並準備打一場艱苦的持久戰。

當今的公共安全，既包括了傳統的人身安全、財產安全、糧食安全、能源安全，也涉及到環境安全、衛生安全、恐怖主義等新領域，近年來大陸頻傳的社會公共安全事件的原因相當複雜，很難一概而論。但總體上看，與世界的“多極化”和中國的“轉型期”幹係甚大。在古希臘有個神話傳說，叫“潘朵拉的盒子”：在既有平衡被打破而新的生態系統尚未建立時，各種喪失了既定位置和功能的因素和集團，必然陷入“一切人反對一切人”的野蠻和混亂中。

從深層次看，公共安全問題的原因複雜多元。有國際的，如全球恐怖主義，也有國內的，如貧富兩極分化；有傳統的，如農村青年進城“變壞”，也有新生的，如利用互聯網詐騙等；有自然方面的，如近年來頻發的“城市地面下沉”和“城市內澇災害”，也有社會方面的，如北京、上海的“踩踏”事件和一些地方的“礦難”；有屬於群體性質的，如先後在廈門、寧波等城市發生的PX項目事件，也有純屬個體的，如一些精神病人突發的暴力攻擊事件等；有政治和宗教方面的，如2014年昆明火車站發生的“砍殺”事件，也有法律和倫理方面的，如一直被嚴厲打擊但仍不時發生的“酒駕”等；有必然的，可以預警和防控，也有偶然的，叫人防不勝防。

這與中國城市公共安全的整體水準不高有直接關係。以上海為例，儘管上海和長三角的治安、管理在中國已經算很好了，但據國外的一份“21世紀機會城市”研究報告，上海的公共安全指標僅排在倒數第三。但毋庸置疑的是，中國各級政府一直在努力加強應對，否則像這樣大的一個國家，現在的安全問題要嚴重得多。以城市災害管理為例，目前中國已有“整合條塊關係強化屬地管理”的北京模式、“多元協調管理機構與應急回應機構相對接”的上海模式、“依託公安部門建立社會聯動機制”的廣州模式、“建立直屬市委市政府領導的應急處置事業單位”的南寧模式等。此外，在應對境外中資企業突發安全事件上，中國政府也有良好表現。如及時解救被綁架員工、“撤僑”等。

國際典範，難抵本土化

目前全球在公共安全的預防或者應急管理、救治領域，客觀上講，全面、絕對成功的城市案例很少，或者說是沒有。因為公共安全涉及到城市的方方面面，和自然環境變化的關係也越來越密切，很多事情不是完全憑藉人力就能控制的。但由於“安全需要”是建立城市的初衷之一，在當今世界的很多城市，或是由於人口少、政治比較開明、社會矛盾不突出，或由於在慘痛教訓中積累了充足經驗，在公共安全的技術、機制、制度、評估等方面，還是取得了很多成功的樣板，大的方面如德國早就建立的“衛星預警系統”，小的方面如公共場所的安全預警及危機管理辦法。如已被中國城市廣泛採用的網格化城市管理和應急處置，就是利用資訊技術劃定網格單元，通過即時監測發出預警和提示風險。如在熱門旅遊景區安裝人流探測器控制流量，並隨時調度安保力量等。最新的是利用手機熱力圖，來疏導和控制公共場合因人流量大而可能出現的風險。它們各有所長，已成為全人類應對公共安全的共同智慧。

但坦率而言，這些都是在各自的社會土壤中形成，有其獨特的生態系統和社會文化邏輯，對有些國家可能有效，對有些國家也不見得適合。就中國而言，可能“借鑒”意義有限。由於空間與經濟規模巨大、人口和行政單元眾多、社會關係和文化成分複雜，中國的每一個問題，都因加入了“人口參數”而變得無比複雜，很難借鑒和使用其他國家的模式和經驗，或者說，在其他國家很成功的經驗和模式，一旦納入中國巨大的空間和人口框架，往往會變色、變質和走樣。改革開放以來，我們學習和引進了很多西方城市管理和建設經驗，大的方面如新城規劃、城市交通建設，小的方面如主題公園、汽車限購，其中絕大多數就算不是夭折和失敗，也基本上不解決現實問題。在公共安全方面也是如此。那種簡單“拿來”的做法，不可能解決中國城市的公共安全問題。比直接“拿來”更重要的，是結合國情甄別和選擇，因為“鞋子合不合腳，只有自己才知道”。中國要形成應對公共安全的“實用”模式，也需要進行長期的探索，不是一朝一夕就可以成功的。

而如何建立符合中國的“實用”社會安全機制，這個問題社會各界已經探討多時。如樹立公共安全意識、開展公共安全教育和技能訓練、建立應對危機的資源儲備、健全公共場所、大型活動的安全預警和應急機制等。但2015年新年上海外灘陳毅廣場的“踩踏”事件，卻足以證明我們的理論研究與機制建構多麼不切實際。上海幾乎是中國市民素質最高、城市精細化管理最好的城市，所以這個事件的深層次原因，不是上海市民的公共安全意識不高，缺乏相關的安全教育和訓練，也不是政府不重視或安防技術設施落後，甚至不是相關部門缺少應急預案和規範流程，而是這些平時的投入、積累和儲備，一到關鍵時刻都失靈了。這就說明，要解決的主要問題，不是外部而是內部，不是客觀而是主體。

近年來，中國城市建設發展很快，在城市基礎設施等“硬體”方面，已不輸於西方的任何城市。但這只是為市民提供了“物質條件”，更重要的是“人的城市化”。我曾說，中國城市化的三大問題之一是“不守規矩”。俗話說“沒有規矩，不成方圓”。城市是一個最需要“規矩”和遵守遊戲規則的地方。但長期以來，在農業文明背景下自由散漫慣了的人們，“沒有規矩”、“不講規矩”、“解構規矩”已是“本性難移”，中國的很多城市公共安全事件，其實就是由於不按規矩行事、不遵守規則導致的。也可以說，“人的城市素質低”，是我國城市化發展成本高、後遺症多，也是城市公共安全事件頻發的主要原因之一。因此，如何儘快提升城市市民的理性素質和文化素質，養成遵循城市生活規範和規則的良好習慣，完成自身從“農村人”向“城市人”的轉換，才是應對城市公共安全的治本之策。

智慧浪潮下的“安全模式”

自2008年IBM提出“智慧地球”的概念，目前，世界上已有超過50多個國家進行試點和實驗，形成了1200多個解決方案，廣泛應用於交通、能源、環境、醫療、行政管理、物流等領域，其中很多都和公共安全有交集。以2012年“國家智慧城市試點工作”啟動為標誌，中國迅速進入智慧城市規劃和建設的高潮期。目前，住建部等聯合批復的國家智慧城市試點已達277個，中國三大電信運營商簽約共建的智慧城市超過了400個，公共安全是其中的重要組成部分。

實際上，在此之前，以城市資訊化建設和網格化管理為代表，新一代資訊技術就已廣泛運用於城市的交通管理、環境監測、國家安全、社會治安等領域。智慧城市作為城市資訊化建設的綜合升級版，目的是使城市管理運行更有效率，成本更低。再加上城市、特別是大城市公共安全形勢越來越嚴峻的現實，可以預測，在未來的智慧城市建設中，公共安全不僅會佔據越來越重要的位置，同時也是各城市要優先和重點解決的版塊。如充分運用城市資訊化基礎設施和技術平臺，打破部門間的資料“壁壘”和聯通障礙，運用互聯網、物聯網等建立大資料城市綜合性公共管理模型和平臺，及時抓取、分析和評估相關資料資訊，提升應對公共安全事件和危機的反應速度和決策效率等。

目前，中國智慧城市建設的主要問題，也不是技術和資訊化基礎設施，而是部門各自為戰，企業多頭並進，如同外表華麗但並不宜居的大都市，往往成為“中看不中用”的擺設。對此我們團隊曾提出，要強調資訊化技術手段與人文服務理念的結合，以城市的宜居度和人文關懷引領智慧城市基礎設施和服務管理平臺建設，推進形成一種科技、管理、人文有機結合和包容發展的智慧城市模式，這是綜合解決包括公共安全在內的“城市病”的一劑良方。