我国环境影响评价中公众参与之现实困境

赵燕燕 陈锦波

摘 要：环境影响评价中公众参与制度对于发展环境民主，实现可持续发展具有重要的意义。从我国的现行相关立法来看，该制度仍存在一些缺陷，如参与主体范围窄、参与时间滞后、信息公开制度不完善、参与形式规定不完善、公众参与缺乏有效性问题等，本文就相关问题进行分析。

关键词：环境影响评价；公众参与；缺陷

公众参与是环保法中贯彻始终的基本原则，是指环境法通过各种法定的形式和途径确立公众在参与环境管理与保护中的资格，鼓励公众积极参与环境保护事业，保护他们对污染环境和破坏环境的行为依法进行监督的权利。公众参与环境影响评价是环保法中公众参与原则的重要体现，指在项目开发建设过程中，建设单位、环保主管部门、环境影响评价单位与公众、相关领域的專家学者、社会团体、新闻媒体等相关群体，就项目产生或可能产生的环境影响进行双向交流的活动。

我国公众环境影响评价制度的法律依据主要包括2002年由全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环境影响评价法》）和2006年国家环境保护总局发布的《环境影响评价公众参与暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。《环境影响评价法》的条文都比较抽象，仅规定了参与环境影响评价的主体、参与时间以及参与形式，如论证会、听证会。《暂行办法》是我国环保领域的第一部公众参与的规范性文件，它是对《中华人民共和国环境影响评价法》的完善。其在公众的范围、信息公开、公众参与的形式、征求公众意见的期限方面都作了详细规定。但从《暂行办法》通篇来看，主体均为环境保护行政主管部门和建设单位，并未将公众作为享有参与环境影响评价权利的主体来看待，公众只是被动地作为被选择的对象。

总体而言，我国环境影响评价中，公众参与主要存在五方面的现实困境，现具体阐述如下。

一、公众参与主体范围狭窄

《暂行办法》第十五条的规定，公众参与的主体为受建设项目影响的公民、法人或者其他组织的代表。而建设单位或其委托的环境影响评价机构往往是被动地选择一些公民、法人或其他组织，更不会考虑参与者的文化水平、环境意识及其利益等相关因素，这样就使得公众参与流于形式，不会切实调动公众环保的积极性，甚至被损害到环境权益的公民都没有意识到。实践中更有建设单位做出虚假的公众意见。可见，没有法律对公众参与主体的强制性规定，公众参与环境影响评价的程序不会有任何意义。

二、公众参与环境影响评价的时间滞后

根据《暂行办法》第五条的规定，建设项目的公众参与的时间在建设单位或者其委托的环境影响评价机构在编制环境影响报告书的过程中和环境保护行政主管部门在审批或重新审核环境影响报告书的过程中。根据《暂行办法》第三十三条的规定，专项规划的公众参与的时间是在该规划草案报送审批前。对实施项目起决定作用的建设单位从策划到获得审批，是有一个过程的，中间可能会付出很大的物力和精力，如果其因公众参与的意见而未获得审批，那么这无疑也是一笔重大损失。为节省社会、个人资源，将公众参与环境影响评价的时间提前也是一个具有可操作性的途径。

三、信息公开制度不完善

信息公开有助于公民行使参与权，提高公众参与的质量与效率。而实践中公布的环境信息与公众的理解和掌握程度有一定的距离，因为环境信息有其技术性特征，普通公民不能掌握到理想的程度，所以影响到公民参与的积极性及对环境保护的力度。而且信息公布在时间上还存在着滞后性，根据《暂行办法》第八条的规定，建设单位应当在确定了承担环境影响评价工作的环境影响评价机构后7日内公布。公众接收信息的时间过于迟，有时甚至迟于公众参与环境影响评价的时间，根本没有机会看公开的信息，建设单位已经开始施工。这样的信息公开无法保障公民的参与权，如此公民无法充分表达维护自己环境权益的意见。当然实践中更有建设单位不遵守法律的时间公布信息，而后找环境保护主管部门更改公布时间，显然公布时间的滞后性成为了建设单位的一种非法依赖。

四、公众参与形式规定不完善

《暂行办法》第三章公众参与的组织形式规定的公众参与的组织形式有调查公众意见和咨询专家意见、座谈会和论证会、听证会。实践中有的建设单位为贪图便利或为其自身利益，做的公众意见调查表是虚假的，这样就需要环境保护行政主管部门就调查表中的信息如通过利用参与人所留电话进行回访，以证实公正参与的有效性。另外，根据《暂行办法》第二十四条的规定，决定是否采用听证会的形式的主体是建设单位或其委托的环境影响评价机构，公众只是处于被动的角色，对于其维护自己的权益是十分不利的。如此，听证会的举行频率较低甚至再次流于形式，处于弱势的公众是无法与建设单位和环境影响评价机构相抗争的，所以，政府主管部门需要加强监管，保证听证会的举行及其正当性，保障各方主体的权益。

五、公众参与缺乏有效性

《暂行办法》第十八条的规定中并没有说明公众的主体性，其意见是否可取还是由建设单位和环境影响评价机构来决定，而不是就其合理与否而定，而且政府主管部门也是在认为有必要时，可以核实公众意见，根本没有任何的强制性，完全取决于其自觉性。更没有评价者对公众的意见反馈，也没有提到将按照公众意见修正环境影响报告，说明我国公众参与意见没有受到应有的重视，如此下去，公众参与的结果也将是走过程，不能充分体现并利用其重要性。

环境影响评价制度是我国环境保护法中的一项重要制度，但是还存在一定缺陷需要完善，我国立法应当完善相关制度，使得环境影响评价制度发挥更大作用。

参考文献：

[1]李玉荣.中国环境法的基本原则和制度研究[D].东北林业大学，2003：23—24.

[2]徐伟.公众参与制度在环境影响评价中的影响[J].生态经济，2013，（1）.

[3]叶良飞.城市规划环境影响评价指标体系综述[J].四川环境，2012，（1）.

作者简介：

赵燕燕（1989～），女，山西阳泉人，辽宁大学法学院2013级法律硕士（非法学）。

陈锦波（1989～），男，福建福州人，辽宁大学法学院2013级法学硕士，研究方向为宪法学与行政法学。