我国公办养老机构人力资源绩效管理存在的问题与对策分析

于蓝

摘 要：我国公办养老机构承担着政府养老工作的示范、辐射职能，是政府机构服务的延伸。本文对我国公办养老机构人员绩效管理现状及存在问题的分析，认为我国公办养老机构人力资源绩效管理中存在着绩效评价主体单一、评价指标滞后、评价过程不规范、评价结果运用单一等问题。通过对我国公办养老人力资源绩效管理存在问题原因的分析和对国外平衡积分卡、关键绩效指标法等先进绩效管理方法的借鉴，认为我国公办养老机构应合理设置岗位，细化和完善岗位说明书；引入360度绩效评估和平衡积分卡，提升其人力资源绩效管理的信度和效度。改善我国公办养老机构人员绩效管理现状，提升公办养老机构竞争力。

关键词：公办养老机构；绩效管理；现状分析；人力资源

从2000年开始，我国步入老龄化社会，我国家庭结构呈现出小型化、核心化、空巢化等特点，传统家庭养老功能不断弱化并向外转移，老年人的养老需求日益扩大，传统的养老方式和养老观念都面临着巨大的挑战。为此，十八大报告指出，我国应积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业。机构养老成为了我国应对人口老龄化的重要选择。

我国公办养老机构是由政府直接投资建设和经营管理，其服务对象主要面向“三无”“五保”“低保”等生活困难的弱势老年人群体，属于政府提供的公共服务范畴，担负着养老事业的示范、辐射功能，是政府机构服务的延伸。公办养老机构绩效管理是提升其公共服务质量和实现政府老龄化工作战略目标的重要工具。人所共知，由于计划经济和事业单位管理体制的制约，我国公办养老机构绩效管理起步晚、水平底，绩效管理水平不能适应老龄化快速发展的要求。公办养老机构应抓住事业单位分类和绩效工资改革的契机，增强公共服务能力，以促进机构养老服务乃至整个养老事业的发展。

1 我国公办养老机构的现状

我国公办养老机构兴起于20世纪70年代后期。收养对象从“三无”、“五保”、“低保”老人转变为面向全社会的老年人，其旨在保障公民的养老权，尤其是保障那些既缺乏照顾资源又缺乏缴费能力的弱势老人的养老权。公办机构的专职工作人员有公共部门指派或聘任，兼職工作人员中有大量的志愿者。

与其他养老机构相比，公办养老机构的优势在于：第一，有政府雄厚的财力作为后盾，有稳定的人员配备和规范的管理制度，这有利于其自身的可持续发展；第二，能够最大限度维护公平，保证贫困老人在满足资格条件的情况下获得入住养老机构的机会；第三，在老龄化产业发展的初期，特别是在市场机制不健全的老龄化产业发展初期下，公办养老机构能够在日常管理、服务提供等方面起到示范作用；第四，公办养老机构是福利性养老机构，能够广泛获得社会各界的帮助。

然而，我国公办养老机构存在的不足表现为：第一，部分服务人员为社会志愿者，并未接受过系统、专业培训，服务质量、专业素质有所欠缺；第二，部分机构服务对象为“低保”或生活条件较差的老年人，盈利性不强；第三，我国养老服务业起步较晚，但老年人基数较大，大多数公办养老机构床位紧张。

目前，我国公办养老机构人力资源的绩效管理多是由政府部门对养老机构的整体进行绩效考核，政府通过颁布《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》等法律法规，对公办养老机构及其人员的服务范围、服务标准、服务质量做出具体规定，并以此作为人力资源绩效考核的依据。人力资源考核多采用上级对下级进行逐级考核的方式，按照政策法规的规定，上级管理部门定期对公办养老机构的服务质量进行监督、检查，以保证其服务的统一性、标准性、规范性。

2 我国公办养老机构人力资源绩效管理中存在的问题

2.1 绩效评价主体单一

公办养老机构人员绩效评价主体是政府，缺乏入住老人（或家属）评估对人员和服务的评价。有些养老机构即使采用老人和家属评估，但其所占比重少，分值低，对绩效的影响微乎其微。出现服务提供者与政策制定者都是民政部门，这出现服务提供者既是球员又是裁判的现象，评价缺乏公信力，导致其入住率偏低，不利于政府为老服务质量和为老服务水平的提高。

2.2 绩效评价指标滞后

公办养老机构人员的绩效评价指标由上级政府主管部门制定，一般包括：单位部门绩效指标和基层岗位绩效指标。由上级主管直接下达，上下级没有对绩效的指标、标准、分值和权重进行有效沟通，单位内部又缺乏绩效的申述和反馈机制，容易出现绩效指标与岗位工作相脱节的现象。绩效管理缺乏战略性和创新性，一直沿用原有的评价指标，不能与岗位工作的变化相适应。

2.3 绩效评价过程不规范

大多数公办养老机构人员的绩效评价都只是上级对下级进行评价，流于形式，缺乏下级对上级、同级之间的全方位评价，容易夹杂个人情感，缺乏一定的公平性；只有一套绩效评价指标，对管理者、医护人员、闲杂人员没有分开评价，绩效评价没有与岗位工作说明书相结合；评价方法单一，评价周期过长。在公办养老机构人员的绩效评价中采用最多的评价方法就是利用评价表打分的方法，此方法的优势在于操作简单，成本低，但是对于服务性行业的养老机构人员并不适合，不能具体反应服务人员在服务中的问题与不足。

2.4 绩效评价结果运用单一

绩效评估结果仅用于绩效工资的发放，分配还存在“大锅饭”现象。绩效评估的结果未能用于人事调整、培训开发等方面，严重影响了职工绩效管理的积极性。缺乏员工对绩效评估结果的反馈机制，不利于公办养老机构绩效管理的改善和员工绩效管理水平的提高。

3 我国公办养老机构人力资源绩效管理存在的问题原因

随着我国进入老龄化社会，公办养老机构规模日益扩大，其承担的集中养老的作用也运步增强，但目前由于公办养老机构的体制僵化、绩效管理过程薄弱等原因，其绩效管理水平无法与其承担的职能、规模相适应.存在考核主体单、考核目标缺乏科学性、考核结果应用性差等问题。

3.1 绩效管理体制僵化

我国公办养老机构职能处于政府机构与企业的中间地带.受我国现有的政治、经济模式的影响，我国公办养老机构一般属于事业单位管理体制，其绩效管理模式也与事业单位相类似，采用下级对上级负责的流线型管理模式。上级部门直接指定绩效评价的指标，下属被动的接受评价，缺乏参与绩效管理的积极性，绩效管理流于形式。我国公办养老机构由政府投资建设，有政府和社会的强大资金做后盾，相比于私营养老机构竞争压力小，缺乏通过改进绩效，提升服务质量，扩大市场份额的动力，导致其绩效管理水平落后于其他私营养老机构。公办养老机构的专职人员由政府部门委派或指任，其职位的变化由上级管理部门决定，不与绩效管理结果挂钩，使得绩效评价结果缺乏威信力。

3.2 绩效管理过程薄弱

目前，我国的公办养老机构主要以老年人的颐养、护理、医疗、康复、科研、教学为一体，采用“一院两型、分类管理”即以福利院为主、医院为辅的运行模式。既包括管理人员、后勤服务人员，又包括卫生技术人员、护理人员，不同人员的职责分工不同，应分别设定不同的绩效评价指标对不同类型的人员进行绩效评价。现有的“一刀切”的绩效管理模式，不能反映反映不同类型人员的绩效差异，使得绩效管理指标与岗位职责脱节，绩效评价缺乏公信力。

4 我国公办养老机构人员绩效管理对策建议

4.1 合理设置岗位，细化和完善岗位说明书

科学设计组织结构，合理进行岗位设置。养老机构应逐步引入企业管理机制，按照单位承担的职能和服务合理设置组织结构。内部医疗、管理、服务部门的设置应根据院内入住老人数量、身体状况以及生活需求，以精简高效原则进行设置。按照“以养老为主，以医疗为辅”的原则，按岗设人，避免人员冗杂、人浮于事现象。

确定工作重点，细化岗位说明书。根据机构的日常运营和发展规划，对各个岗位的工作内容进行详细阐述，并从中提炼出工作重点，据此设置不同岗位人员的绩效评价指标。使绩效评价与岗位工作重心相吻合，与部门发展规划相协调，促进个人绩效水平的提高，实现部门的长远发展。

4.2 引入360度績效评估，增加绩效评价的信度

360度测评法是一种对员工实行全面绩效评价豹考评方法，是员工与员工之间相互比较、员工与工作标准进行比较，以及员工与目标相比较等评价方法的综合。360度测评要求单位综合考虑内部员工的上级、同事、同级、员工自己的意见，以及外部注重服务对象的意见。避免评价主体单一而产生的不公正现象，提高员工绩效评价的信度和效度。

以公办养老机构某中层管理岗位的绩效评估为例.运用360度评估，如图4所示。在该公办养老机构中层缋效评估中，除采用自评、上评、同级中层评估外，把与其工作联系密切的下属和服务对象纳入测评主体，以保证测评结果的准确性、客观性和全面性。其中.下属以匿名方式参与评估.能详细了解任职者的行为、实际工作情况、领导风格、协调和组织能力.会供许多非常有价值的信息。而服务对象不受组织内部利益机制的牵制，容易提供真实和公正的信息，评价结果也最有说服力。当然，不同评估者在反绩绩教信息方面各有优势和不足，360度测评综台了各方的信息，能较准确和客观地反映被评估者的工作业绩，从而增强公办养老机构人员缋效评估的效度和信度。

在采用360度测评法的基础上，可根据养老机构自身特点逐步调整各评估主体的权重。从长远来看，应逐渐降低“自我评估”的权重，相应提高“服务对象”的权重。为保证养老服务的质量，单位自评、上评、同级单位评估的比重应逐步控制在50%左右.而老人及其家属的评估也应逐步达到50%，只有这样，才能促使养老机构的服务真正面向“客户”。

在单位内部不同层级不同岗位也应由以上评为主，逐步转向本岗位的“客户”评估为主.避免“自评“现象的出现，提高岗位的服务质量，实现整体绩效水平的提高。

4.3 引入平衡积分卡，规范绩效管理过程

对于公办养老机构来讲.基于承担的社会养老责任和示范功能.其绩效指标必须强调长期和近期、公平和效率之间的平衡。平衡计分卡追求多元目标之间平衡的思想与公办养老机构工作特点及要求一致。因此，借鉴西方公共部门人员绩效管理的经验，构建基于平衡计分卡的公办养老服务机构人员绩效指标体系是切实可行的。

平衡计分卡是由财务、客户、内部经营流程和学习与成长等要素共同构筑的一个完整的绩效指标体系。公办养老机构财务指标由上级部门制定；客户指标，是一套老人服务满意程度的评价体系；内部经营指标.是指实现其工作流程的能力考评，如服务质量、服务速度或准确性等方面；学习发展类指标，是对机构人员学习、创新和发展需求能力的考评。平衡计分卡考评指标体系综合性优势值得公办养老机构借鉴。根据平衡计分卡，可对某公办养老机构的绩效指标进行分解，

主管部门应会同公办养老机构共同制定绩效目标，并对绩效目标进行逐级分解：院级总体绩效目标、院级领导绩效目标、部门绩效目标以及小组和岗位绩效目标五个层次.并对目标完成的情况进行逐级评估，以保证个人绩效与组织绩效的一致性，促进个人和组织绩效的改善。

为保证公办养老机构逐步提高服务水平，不断提高服务对象（老人及其家属）的满意度，应合理确定第一级别四大绩效指标的比例。即以客户指标为核心.以内部流程和学习与成长指标为支撑，以财务指标为补充来分解绩效指标，以实现客户指标值的逐步提高，真正实现公办养老机构的公共服务职能。其中，客户指标应占总权重的40%；为实现客户指标，内部流程指标和学习成长指标各占总杈重的20%；为提倡节约，合理控制成本，财务指标各占总权重的10%。

通过增加客户指标的比重，保证公办养老机构服务质量不断提高。同时也有利于政府在养老服务职能方面的改善和提高，增加政府在养老公共服务方面的投入，同时也实现了服务对象的高满意度。