浅析无效行政行为及其效力

王贝贝

摘 要：无效行政行为在日常生活中频发，然而从我国目前行政法体系来看，并不能没有系统的规范无效行政行为的相关制度，也没有确定的理论来解释如何规范无效行政行为。并且在现代高校中行政法教学过程中，很多时候并没有涉及到无效行政行为。不同无效行为对事件产生的效力是不同的，对于无效行政行为是否具有共定力学界仍有不同的看法，因此如何判定无效行政行为成为核心问题。

关键词：无效行政行为；行政法；共定力；判定

“依法治国”是我国的基本国策之一，对我国所有工作的进行有着指导性作用。随着市场经济的进一步发展，以人为本的思想越发的显得突出。然而在现实生活中，有时会出现行政行为出现问题的情况，例如无效行政行为。但相对于其他权力行为，行政行为的效力较大，并且我国目前并没有一个系统的规范无效行政行为的制度体系，因此又时候人民群众的利益并不能得到有效的保障。完善无效行政行为的相关制度，对保障人民有效权利是十分重要的，因此学界应当加大对此方面内容的研究。

1 无效行政行为的基本内涵

1.1 无效行政行为的基本内涵

最早关于无效行政行为的解释来源于德国法律，从汉语词语意思的层面来看，“无效”的意思就是没有效果，因此无效行政行为就是指没有效果的行政行为，即此行政行为不具备效力。无效行政行为中最重要的问题是承认想行政权力相对人的抵抗权力。以民法理论为基础，无效行政行为是现代民法理论对行政法的渗透，并且无效行政行为需要从有广义的一面，也有狭义的一面。从广义的解释来看，是从对其效力的否定程度来判断的，根据效力影响的不同，一般分为 “无效”“可撤销”“效力未定”三种情况。而从狭义层面的解释来看，一般我们可以把它分成“自始无效、当然无效、确定无效”三种。如果我们把狭义与广义的解释结合起来，以此作为判断无效行政行为的理论，我们应当肯定无效行政行为，并且也需要从广义和狭义的层面来对其进行理论划分。

广义的一面，无效行政行为就是否定批判行政行为，一般来说导致行政行为无效的最常见原因是违法。由于我国目前尚未有对其的确定性规定，因此借鉴国外相关法律规定来看，这一层面上的无效行政行为可以表现为法定无效，被宣告无效，被撤销，从而失去了基本的效力，或者因为废除而失去效力等等。

从狭义的层面看，这一概念指的是此行政行为从开始到结束都不具有效力，不具备法律性质和法律的约束力，因此作为行政权力的执行者行政机关就不得执行，并且行政权力的相对人也可以因此而不服从权力要求，可以随时要求其成为无效行政行为。从学界研究看，很多对无效行政行为的研究都集中在狭义无效方面，因为这一层面上行政行为是否具备效力，直接关涉到大众利益所在。

1.2 无效行政行为的基本特征

首先从无效行政行为的自身性质来看，无效行政行为从开始时就不具备法律效力，并且无论行政机关和行政的相对人对此是否知情，或者是否提出自己的见解，这一行政行为都是无效的。因此由无效行政行为影响而产生的各种事件、事实都不是有效的，不被法律所承认。所以在这种前提下，一旦进入法院宣判后，被判为无效行政行为，那么所有因此而产生的一些列事实，带来的问题都是不具备法律效应的，可以当做一切都没有发生过。

从无效行政行为的约束力来看，首先无效行政行为由于其不具备法律效应，因此是不具有约束力的，因此行政机关可以不执行行政行为，而行政人也可以不收约束，不用履行相关义务，并且不用因为不执行而承担相关的法律责任。由于无效行政行为从一开始就没有效力，不具备法律效应，所以不管相对人之前是否知情，都不能改变其性质，因此也不会因为相对人何时知晓情况而影响其性质。同时，由于无效行政行为没有效力，因此也就没有确定力，所以相对人就可以拒绝执行，并且可以向相关部门申请宣布此行政行為无效，不受时间限制。

从无效行政行为而产生的后果看，由于行政行为是无效的，当被国家机关正式宣告无效后，如果相对人因此造成了损失，那么在此之前对相对人所造成的一切损失都应当赔偿，因此相对人也不需要执行相关义务。但有一种情况时需要注意的，如果之前相对人通过该行政行为获取了相关利益，那么如果在认定行政行为在发布的出发点上是善意的话，那么应当以信赖保护原则为基础，对此既往不咎；但如果与公共利益有关，为了保护公共利益不受损伤，那么获益就应当回收，以弥补公共利益所受到的损失，而且如果在此过程中无形中对善意相对人造成了损失，那么也应当给予赔偿。

2 区分无效行政行为与类似概念

2.1 无效行政行为与撤销行政行为

对行政行为进行撤销是因为行政行为已经产生了法律效力，并且已经产生了一些后果，但在这一过程中出现了违法行为，那么相关权利机关可以依法对其进行撤销，破坏其法律效力，阻止违法行为的继续。撤销行政行为一般有以下两点原因，一是行政行为的主体、内容、程序中存在违法行为，只要其中一个要点出现问题，权利机关就有可能撤销这一行政行为，以避免事态的扩大。其次是行政行为不当所导致的，根据我国法律规定，“人民法院不得以行政行为不当为由撤销该行政行为，而有权的行政机关可依法予以撤销。”[1]行政行为撤销有时与无效行政行为在基本性质上有类似之处，因为从其基本性质的划分来看，都受到法律认可，并且在撤销后，二者有着一样的结果，即无效，但二者仍然存在一定的区别。

首先，在共定的范畴上不同。无效行政行为一旦被相关机构认定为无效后，从行为发生之处到结束，所有产生的行为都不具有法律效力。但撤销行政行为在接到被撤销命令之前所发生的行为，是被法律承认的，因而具有共定力，其效力可以一直作用到被撤销为止。其次从行为发生后果来看，无效行政行为下相对人可以不服从，行政机关也不得执行，任何人可以随时认定其为无效，从而相对人可以否定权利和义务。但可撤销行政行为在被撤销之前具有效力，对相对人有强制执行的权利。

2.2 无效行政行为与行政行为废止

行政行为废止是指行政行为在生效之处是没有瑕疵行为的，符合法律基本规范，但可能在运行过程中，考虑到进一步的法律约束和来自实施过程中的客观因素，导致其被废止，自废止以后才丧失效力。行政行为在接受到废止命令后，其效力只能向后继续发生，在此之前，行政行为不受影响。简单说来，就是相对人如果在废止之前因为行政行为受到损失，在被废止后也不能获取补偿，同样获取的利益也不予收回，但也不能继续凭借此获得利益。但如果是无效行政行为的话，相对人在此之前所受到的损失可以依法提出赔偿要求，行政主体也应当给予相对人一定赔偿。

2.3 无效行政行为与行政行为不成立

行政行为不成立是为行政行为不存在的另一种说法。在关于对行政行为不成立的具体认定中，不同地区的学者仍有不同看法。但从目前国内主流观点看，一般都认可这一看法，即认为行政行为不成立包括一些由非行政机关发布的行为，还没有进行实践的行政行为，性质上不完全属于行政行为的行为等等。行政行为不成立产生的后果和影响在很多时候与无效行政行为都类似，但二者之间仍旧存在很多明显区别。

首先从行政行为的构成要素来看，无效行政行为是由行政机关发布，已经处于进行中的行为，因此无论其是否有效，其已经构成一种行政行为，但可能因为在发布的之前对一些应当考虑到的因素有所欠缺，并且在过程中可能出现失误，从而对行政行为的最终效力产生影响，从而成为无效的行政行为。但行政行为不存在是说明改行为在进行前就已经缺乏成为行政行为的要素，所以从原则上来看这就失去成为行政行为的条件，因此称之为行政行为不存在或不成立。

其次，从行为的效力看，无效行政行为需要经过法定机关进行接触，并且在形式上也需要走法律程序来予以消除。而对于不成立、不存在的行政行为，其本身就是不符合法律规定的存在，因此任何人和单位都不需要遵循，因此也不需要走法律程序来对其进行接解出。

同时从法律程序来看，行政行为不成立不能提起行政诉讼，因为其从本身性质来说就不属于行政行为。但无效行政行为在形式上仍旧属于行政行为，因此可以提起行政诉讼，行政机关和法院也需要按照程序进行，不得驳回。

2.4 无效行政行为与行政行为违法

无效行政行为相对的是有效行政行为，无效并不带表其违法，只是从效力上对行政行为进行评判。二者的区别主要在行政行为无效可能因为多种原因产生，违法只可能是其中一点原因。行政行为违法是对法律体系的破坏。其次，行政行为违法会造成一定的不利后果，但无效行政行为只是不符法律规定和其他规定，但不一定会产生不利影响。同时，行政行为违法会承担法律责任，而且会受到法律的制裁，但无效行政行为不一定会产生直接的法律后果，因此也不一定会受到法律的制裁。

3 判定无效行政行为的标准

无效行政行为与其相似的概念是我们需要注意的辨析，在日常面对的行政行为中，如何判断其为无效行政行为呢？一般来说，从大陆法系的标准来看，存在着不同的标准。但目前基本被认可的理论仍旧是“重大且明显瑕疵说”。但在具体的实施过程中，单单凭借这种一般像的衡量性标准去判定行政行为是否无效，是不严谨且不够科学的。所以应当从以下几方面来讨论行政行为的有效性与无效性。

首先是在主体上是否具有瑕疵，因为这点导致的行政行为无效主要表现在四方面。一是发布行政行为的主体本身不具有发布行政行为的资格；二是越权发布行政行为；三是一些机关虽然在性质上属于行政机关，但不具有合法的組织结构；四是行政主体在不具有自己意志能力之下发布的行政行为，这种情况一般相对少见。这四种情况都会导致行政行为的无效。

其次是权限方面的瑕疵，表现为行政机关越权实施相关行为，下级行政机关不可以越权实施上级行政机关的职权，不同地区的行政机关不能互相干涉行政权力，否则也会导致行政行为无效

内容瑕疵也会导致行政行为的无效，常见情况有行政内容涉及违法犯罪，实施内容在事实上为不可能实现或是不符合法律规定，相对人也不一定明确。

形式上的瑕疵。一般来说，符合规定的行政行为发布需要明确的书面说明，缺乏书面证明则可能导致行政行为无效。而有时在具备书面证明的情况下，缺少关键要素也会导致行政行为无效，例如署名不清等等。

这些都是常见判定行政行为无效的基本方式，除此之外，在行政行为程序的过程中产生问题也是可能导致行政行为无效，都是值得关注的。

4 无效行政行为的效力研究

我们知道，无效行政行为也会产生一定效力，在实践的过程中对于无效行政行为一般会采取依法判断无效和确认无效两种方式。

从依法判断无效来看，具有严重瑕疵的行政行为，本身有违法律精神，因此就是无效的，无需撤销或者再确认无效。因而这种行政行为也就不存在效力。

其次，对于行政行为中出现重大违法行为，可以确认无效，是其由始至终不具备法律效力，比撤销行政行为的程度更加严重。在具体的判断过程中，基本标准就是是否有重大违法行为。而在具体实施过程中，会综合判断各种因素，从主体、内容、形式上的不同违法行为所产生的后果来进行判断。对于一般违法行为可以适当补正或撤销，而面对较为严重的违法行为，就必须宣告无效，否定其所有法律效力，终止其不良的影响。

参考文献

[1]李冬云.论无效行政行为及相关问题[J].黑龙江社会科学.2004年第4期