从“有法可依”迈向“良法之治”

王腊生

党的十八届四中全会提出“良法是善治之前提”，对立法工作提出了新的重大要求。在法治中国建设的新征程上，我们已经不能止步于“有法可依”，更应关注“有良法可依”。立法法是关于国家立法制度的重要法律，是“管法的法”。2015年3月15日，十二届全国人大三次会议表决通过了关于修改立法法的决定。立法法修改决定贯彻了党的十八大和十八届三中、四中全会精神，紧紧围绕提高立法质量这个重点，从完善立法体制、健全立法工作机制、加强备案审查等方面作了修改完善，对立法工作提出了许多重大要求，为实现良法善治提供法律制度保障。

第一，要求立法适应全面深化改革需要，确保重大改革于法有据。新时期我国的法治建设与改革开放相辅相成。当前，改革进入攻坚期和深水区，全面深化改革的许多重大举措都涉及到法律法规的制定、修改、解释以及相关授权、批准等活动。这就迫切要求我们正确处理立法与改革的关系、法律稳定性与改革变动性的关系，做到立法决策与改革决策相统一。为此，立法法修改决定第一条就要求“发挥立法的引领和推动作用”，并增加规定：“全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”这就为确保重大改革于法有据提供了立法制度上的保障。我们要依据立法法的规定，坚持立法决策与改革决策相衔接，凡改革需要制定法律法规的，及时制定；需要修改、解释法律法规的，及时修改、解释；需要全国人大及其常委会及时作出授权决定的，及时提请，从而充分发挥立法对改革的引领、推动作用，实现在法治下推动改革、在改革中完善法治。

第二，落实税收法定，完善授权立法。据统计，目前全国有18个税种，只有个人所得税、企业所得税、车船税三种是全国人大立法的，其余都是由国务院以暂行条例或试点的方式作出。对此，社会反映强烈。税收本质上是“从老百姓兜里掏钱”，应当由代表民意的立法机关立法，这也是世界上的普遍做法。立法法修改决定在第八条中将“税收”单列出来，明确“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能由法律规定，从立法层面落实了党的十八届三中全会提出的“税收法定原则”。这就要求在今后的立法中，国务院应当将其制定的税收条例和办法在一定期限内逐步提请全国人大及其常委会制定法律，从而彻底取消国务院的税收立法权。在体现税收法定原则的同时，本次修改还积极回应社会呼声，收紧授权立法，划定红线，要求授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限、被授权的机关实施授权决定的要求和应当遵循的原则等。在贯彻实施过程中，需要制定配套实施规定，进一步明确细化授权立法的要求，确保授权立法依法正当行使。

第三，赋予设区的市地方立法权，健全地方立法体制。目前，在全国282个设区的市中，享有地方性法规制定权的有49个，尚没有地方立法权的233个。立法法修改决定明确赋予了设区的市（自治州）地方性法规、规章的制定权。同时，为维护法制统一，避免重复立法，明确设区的市（自治州）可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规、政府规章。考虑到设区的市数量较多，差异较大，需要积极稳妥推进，立法法修改决定规定，由省（自治区）人大常委会综合考虑本省（自治区）设区的市（自治州）人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素，确定设区的市（自治州）开始制定地方性法规的具体步骤和时间，并报全国人大常委会和国务院备案。立法法的这一修改，是对我国地方立法体制的重大调整和完善，对通过地方立法因地制宜解决地方问题具有重大意义。为了贯彻实施好这一工作，需要做到：一是各省、自治区人大常委会要认真制定实施方案，明确赋予设区的市（自治州）立法权的标准、条件和实施步骤，依法及时行使确定权。二是全国人大常委会法工委应当尽快研究明确设区的市立法权的具体范围，同时加强对有关重大问题的研究和指导。三是设区的市人大常委会要认真做好行使地方立法权的承接准备工作，加强立法能力建设。现有较大的市人大常委会也要做好地方立法的衔接工作，按照立法权限及时调整立法项目。

第四，对规章的权限进行限定，坚决克服部门利益和地方保护主义。立法法修改决定对部门规章和地方政府规章的权限进行了严格的限定：一方面，没有法律、行政法规或者地方性法规依据，部门规章和地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，部门规章不得增加本部门的权力、减少本部门的法定职责。另一方面，应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。但规章实施满两年没有上升为地方性法规的，必须予以废止。立法法修改决定对规章权限的限定，划清了权力边界，对于行政机关坚持“法无授权不可为，法律授权必须为”，预防和遏制政府部门和地方政府“有权就任性”，具有特别重要的意义。长期以来，一些涉及公民权利义务方面的民生事项，原本应该制定行政法规、地方性法规，却仅仅制定了部门规章、地方政府规章。在立法过程中的一个突出的问题是，国务院有关部门通过制定部门规章抢夺“地盘”，固定利益，形成部门利益法制化；有的地方政府通过制定地方政府规章，随意增加老百姓的义务、减损老百姓的合法权益，比如“半夜鸡叫”限行、限购、限贷等。这些做法都必须按照立法法修改决定的要求彻底予以纠正。今后，国务院有关部门和有立法权的地方政府要严格按照法定权限制定部门规章、地方政府规章，切实防止规章甚至“红头文件”对公民权利造成侵犯。同时，对已经制定的规章要进行彻底的清理，凡是与上位法不一致的、不符合立法权限的要及时予以修改、废止。

第五，切实提高立法质量，努力制定良善之法。立法法修改决定将提高立法质量明确为立法的一项基本要求，并从立法体制、立法程序、备案监督等多个方面作了补充完善。按照立法法修改决定，我们需要着重做好以下几个方面的工作：一是充分发挥人大在立法中的主导作用。人大代表、常委会组成人员是立法的主体，人大及其常委会要通过立法规划、年度立法计划等形式加强对立法工作的统筹安排；涉及综合性、全局性、基础性等事项的法律法规草案，要由人大有关专门委员会、常委会工作机构组织起草；通过多种途径发挥人大代表参与起草、修改法律法规的作用，从而切实改变行政主导立法的模式。二是积极开展民主立法。拓宽公民有序参与立法的途径，法律法规草案应当向社会公布，公开征求意见；法律法规案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整的，应当召开听证会听取各方面意见。积极开展立法协商，健全立法机关和社会公众沟通机制，法律法规草案应当发送相关领域的人大代表、有关机关、组织和专家征求意见，法律法规草案说明中应当包括起草、修改过程中对重要分歧意见的协调、处理情况。健全审议和表决机制，审议法律法规草案要保证常委会组成人员充分发表意见；对个别意见分歧大的重要条款，实施单独表决制度，防止立法在个别问题上“卡壳”。三是深入推进科学立法。专业性较强的法律法规草案可以委托有关专家学者、教学科研单位和社会组织等“第三方”起草；法律法规草案在表决通过前需要进行可行性评估，在通过后需要进行立法后评估；法律法规应当定期清理，及时修改、完善或废止；法律法规需要制定配套规定的，应当在一年内制定出台。四是加强备案审查。对报送的规范性文件要积极开展主动审查，不能束之高阁；积极办理公民、法人或其他组织提出的审查建议，并及时反馈办理情况，从而及时纠正、撤销不合法的规范性文件，确保法制统一。（作者系江苏省人大法制委副主任委员、省人大常委会法工委副主任）

责任编辑：苏胜利