公民参与公共预算的新技能与新策略——来自温岭市泽国镇参与式预算民主恳谈的案例研究

□徐枫

公民参与公共预算的新技能与新策略
——来自温岭市泽国镇参与式预算民主恳谈的案例研究

□徐枫

浙江省温岭市泽国镇的参与式预算民主恳谈，经过多年坚持不懈的努力，新技能不断运用，新策略不断完善，在恳谈代表的产生上有着独到的做法，现已基本形成了“预算编制有审查、预算执行有监督、预算绩效有评价”这一全口径的循环体系。该体系提高了政府权力运作的公开性和透明度，增进了决策的科学性和民主性。

公民参与 参与式预算 民主恳谈 案例研究

在地方政府创新实践中，温岭市的民主恳谈始终是一道亮丽的风景线。“这一中国特色的基层民主政治创新以相似的对话形式，千差万别的议题，解决了不少老百姓身边的‘难事’。”①朱圣明：《参与库与人才库——温岭预算民主恳谈的新元素》，《人大研究》，2011年第8期。泽国镇的参与式预算民主恳谈，经过多年坚持不懈的努力，新技能不断运用，新策略不断完善，在恳谈代表的产生上有着自己独到的见解和做法，现已基本形成了“预算编制有审查、预算执行有监督、预算绩效有评价”这一全口径的循环体系，提高了政府权力运作的公开性和透明度，增进了决策的科学性和民主性。

一、恳谈代表如何产生

参与式预算民主恳谈的质量和实际效果是人们普遍关注的，参与式预算民主恳谈真的有用吗？到底应该如何去参与？要回答这些问题，首先要明确“是谁在参与”？恳谈代表是如何产生的？这是参与式预算民主恳谈的关键问题。

在泽国镇参与式预算民主恳谈的代表选择中，随机抽样是一大显著的特点。“因为自选或指定代表有弊病，随机选择方法被应用。这克服了领导选择代表的缺陷，克服了操纵的弊端，提供了一个高度的正当性。”②［澳］何包钢：《协商民主：理论、方法和实践》，北京：中国社会科学出版社，2008年版，第53页。为了充分体现代表的广泛性和真实性，2005年和2006年，泽国镇在全部预算中单独划出一块，将公共建设项目逐一分解，先由通过乒乓球摇号随机抽样产生的“民意代表”对公共项目的优先性进行选择，然后再在人代会上表决通过。2005年落实到“户”，由每户家庭派出一人参加全镇的“随机抽样”；2006年落实到“人”，在全镇所有18周岁的选民中“随机抽样”。

但这时的抽样只是“简单”随机抽样，“简单”随机抽样具有统计学意义上的代表性。法国著名思想家卢梭在《社会契约论》中曾经专门分析了选举与抽签的适用范围，凡是需要专门才能的地方，就应该由选举来充任；而抽签则适宜于只需要有健全的理智、公正与廉洁就够了的地方。当“某个角色人人都能担当”时，人们就无法公平地让这个人来担当，而不让另一个人来担当，在这个时候，最好的办法是抽签。“因为抽签时，人人的条件都是相等的，而且选择也并不取决于任何人的意志。”③［法］卢梭：《社会契约论》，何兆武译，北京：商务印书馆，1982年版，第142页。

“简单”随机抽样，隐含着一个重要的假设前提——“某个角色人人都能担当”时适用，当面临更为复杂情况时，在需要专门才能的地方并不适用。“简单”随机抽样所带来的另一个问题是，把“样本”的差异性给忽略了，在讲究全体包容性的同时也人为制造了局部的排他性，使“利益相关者”难以参与其中。在泽国镇的参与式预算民主恳谈实践中，当2008年将议题的范围从项目预算扩大到全部财政预算时，由于参与范围的过于宽泛而使恳谈失去焦点，造成参与者在讨论时，面对一大串数字感到无所适从，恳谈代表公共观察和判断能力的不足直接导致了参与质量的下降。

于是，如何完善代表结构就成了下一步“代表选择”的一个重点。2010年为了解决区域不平衡问题，泽国镇单独拿出300万用于相对不发达地区的公共投入，这次采取的是从“村民代表”中“随机抽样”，并开始考虑由各办公室（各线）根据分管的实际在所属“精英”中建立“参与库”。2012年尝试选民、精英和人大代表三结合的方式进行参与。选民代表面向全镇18周岁以上的全部选民，用乒乓球摇号随机抽选，精英代表从事先建立的参与库中也通过乒乓球摇号分层抽样产生。

2013年又作了进一步的改进，主要体现在选民代表的产生上再一分为二：其中70名按户籍随机抽取，30名从上一年恳谈代表中随机抽取。选民协商恳谈的样本对象为户籍在泽国镇的选民，先将符合样本条件的全镇选民按村（居）划为子样本，按照千分之一的比例，产生第一部分恳谈代表；为确保参与式预算工作的连贯性，从上一年恳谈代表中抽取30%人员，产生第二部分恳谈代表；再从泽国镇预算审查监督参与库中分线抽取100名各界代表，产生第三部分恳谈代表。抽取方式为十进位编号乒乓球摇号随机抽选。

在政策的制定中，决策的民主化与科学化是两大基本构件，决策民主化的意义在于提高政策的包容性，决策科学化的意义在于降低决策的风险和代价。从决策民主化的要求出发，需要扩大参与范围，建立一种能够将所有受政策影响的成员都包容在内的机制；而从决策科学化的要求出发，又需要专家的质疑和辩难，对政策选项作可行性论证。泽国镇参与式预算民主恳谈的实践，就是一个日臻完善的过程。参与面的扩大对应于“选民代表”，在“选民代表”中既有新代表，又有老代表；政策质量的提高对应于“精英代表”和智库专家。

二、预算编制如何审查

（一）预算征询民主恳谈会

代表工作站征询恳谈是指以人大代表工作站为单位，直接与选区选民进行恳谈，广泛征求基层选民意见和建议的一种活动形式。2013年12月，泽国镇人大主席团分别在牧屿、联树、西片、中片代表工作站召开2014年预算征询恳谈会，会议由工作站负责人主持，镇政府负责人参加互动对话。与会代表对泽国镇2014年预算进行了认真的审阅，从全口径预算、环境保护、美丽乡村建设经费、民生工程、泽国大道等重点工程、三公经费、教育投入、农业发展、国有资产管理等预算资金的安排提出了许多建议和意见。随后，镇政府召开了镇长办公会议，对征询恳谈所提的建议和意见进行认真讨论商议，对涉及预算资金增减的项目进行初步调整，共调增预算项目11项，涉及预算资金883万元。调减预算项目6项，涉及预算资金1099万元。

（二）预算收入民主恳谈会

预算收入是预算支出的前提和保障，编好财政收入预算，对于明晰可用财力状况，量入为出，保障收支平衡意义重大。为此，泽国镇2014年1月9日首次尝试收入预算民主恳谈，其目的就是为了使预算收入编制更加科学、合理。预算收入民主恳谈会着重就收与支、重点与基本、理财与用财、拟安排的土地出让地块进行恳谈，并附有2014年与2013年财政收入预算对比表，以便于恳谈代表作动态的、全面的比较分析。

（三）选民代表协商民主恳谈会

在预算征询民主恳谈会和收入民主恳谈会的基础上，2014年1月14日，泽国镇通过随机抽样，以选民、精英、专家、人大代表和智库专家相结合的方式，召开了2014年参与式公共财政预算选民协商恳谈会。在这次恳谈会上，与会代表们共提出86条建设性的意见和建议。据此，镇人民政府对涉及资金增减的预算项目进行重新调整。共调增预算项目8项，涉及预算资金1875万元，调减预算项目7项，涉及预算资金5470万元。

（四）预算修正议案

《泽国镇预算审查监督试行办法》第十三、十四和十五条规定：如果预算民主恳谈之后，对政府预算的修改仍感到不满意的话，在镇人民代表大会举行会议的议案截止时间前，五人以上镇人大代表联名，可以向大会主席团提出预算修正议案。修正权限包括：（1）削减，（2）否决，（3）增加，但必须同时提出其他支出项目的削减，以保持预算平衡。在修正议案表决之前，议案领衔人应先说明其理由和原因，然后围绕预算修正议案进行大会辩论。修正议案一经通过，镇政府应当按此修改预算。

三、预算执行如何监督

（一）制定 “两规程一办法”

2013年2月22日，在泽国镇第十六届人民代表大会第三次会议上通过了《泽国镇预算审查监督试行办法》、《泽国镇参与式预算民主恳谈工作规程》、《泽国镇项目智库运作规程》，使恳谈、参与、审查、监督和程序更加制度化、规范化。

在《泽国镇参与式预算民主恳谈工作规程》中明确指出：泽国镇参与式预算民主恳谈是指人代会召开之前，选民代表、人大代表等相关人员针对镇政府的预算草案，通过各种形式深入参与和监督镇政府公共财政预算，充分反映社情民意的一种活动形式。其主要类型有三种：选民协商恳谈、专题民主恳谈、代表工作站征询恳谈。

《泽国镇预算审查监督试行办法》第二条规定：预算的编制与预算民主恳谈，预算的审查与批准，预算的执行与调整，决算的审查与批准，适用本办法。

（二）设立预算审查监督委员会

《泽国镇预算审查监督试行办法》第十九条规定：受镇人民代表大会委托，在镇人民代表大会闭会期间，镇人民代表大会选举产生镇财政预算审查监督委员会，负责对镇财政预算执行情况日常监督，镇财政预算审查监督委员会可聘请若干个专家担任顾问。预算审查监督委员会监督的内容包括：（1）镇人民政府落实关于预算决议的情况；（2）组织预算收入情况；（3）预算批复和支出拨付情况；（4）财政性资金投入的重大项目预算执行情况；（5）财政投资项目的调整情况。

镇财政所每月将镇财政预算收支表报送给镇财政预算审查监督委员会审查。镇财政预算审查监督委员会每季度听取政府财政预算运行情况汇报，对财政预算的执行情况进行跟踪监督，重点把握好财政资金的流向和流量。

（三）优化预算结构

根据《泽国镇预算审查监督试行办法》第二十一、二十二条规定：预算执行过程中，遇有下列情形的：（1）总预算中项目支出超过5%至20%的增减；（2）单个项目支出300万元以上的预算调整；（3）当年新增政府性投资单个项目300-2000万元以下的。镇人民政府应当以书面的形式报告镇人大主席团审批。总预算中项目支出超过20%（不含政策性调整）的增减，或当年新增政府性投资单个项目2000万元以上的，必须进行预算调整。镇政府应当编制预算调整方案，提交镇人民代表大会审查批准。预算调整方案应当列明调整的原因、项目、数据、措施及有关说明。自预算调整方案提交之日起的三十日内，镇人大主席团应当组织召开人民代表大会，并按本办法有关规定，审查批准镇政府提交的预算调整方案。未经批准，不得调整预算。

四、预算绩效如何评价

（一）自评报告

首先由镇政府分管负责人对城建线2013年项目预算执行情况作自评报告。其绩效评价涉及城建线中市政建设、污水管网建设、农村公路建设、泽国大道等105个项目，预算安排15771万元，占全镇去年项目支出预算的35.7%。2013年预算执行13060万元，预算执行率82.81%。其中管理类40项、工程类57项、两者交叉的8项。项目完工已结算29项、3190.8万元，完工审计中8项、1078.2万元，完工待验收10项、1565万元，未招标1项、200万元，管理类未使用2项、90万元，其余均为施工中。预算执行数高于预算数的6项，预算执行数明显少于预算数的12项。

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在预算执行过程中，尚存在以下若干问题：（1）项目推进存在困难。从2013年的工程进展来看，工程项目普遍存在报批复杂、工程落地难、干扰多等现象。导致有些项目没有按期完成目标任务，预算执行率不够理想；（2）工程管理不够精细。城建线工作技术性要求比较高，特别是在当前大小工程项目比较多的情况下，从工程立项开始，到设计、预算、招投标、工程管理、投资控制、结算等，都需要一系列的专业人员参与。城建线自身技术力量不够，而社会聘用专业人员价格高，并且难以聘到负责任的人选，导致工程管理不够精细，存在管理不到位现象；（3）预算安排不够精准。存在着年初项目预算编排不够准确现象，特别是中小市政项目尤其如此，导致预算安排金额和合同价格脱节，降低了资金利用效率。

综合来看，虽然城建线大部分项目已按照预算安排，顺利实施，但一部分项目由于政策处理、项目报批以及建设管理等原因未执行到位。希望以此次会议为载体，多提宝贵意见和建议，共同查摆问题，群策群力，为今后的预算安排、项目的建设和管理积累经验。

（二）集中询问

会上，代表们纷纷提出，“去年的市政养护队预算200万元，执行了140万元，钱不仅没花光，也没花好，因为村级道路养护根本没达到理想效果。”

“公共自行车设立时预计日借车量能达到3000人次，但是实际使用量是1800人次。这当然是一个发展的过程，但也与网点设置不合理有关。而公共自行车项目在2013年预算300万元的情况下实际使用了353.3万元，资金使用超出了预算，却没有体现出应有的社会效益。”

“村级污水管网建设使用了741.2万元，但相当一部分管网是毫无用处的。前年建设村级污水管网时，设计人员根本没有到实地进行踏勘，只根据地形图就直接设计出了施工图纸，导致有些管道收集污水的进水口比通往污水池的出水口还要低，这样污水又怎么流得进污水池，整个工程不就报废了吗？”

充满“火药味”的绩效评价现场，让坐在前排的市政养护队、污水处理厂、公共自行车中心等多个城建线相关负责人如坐针毡，面对代表们的疑问，他们要一一作出解答。

（三）评价意见

根据自评报告，镇人大主席团认为城建线工程项目面广量大，在办公室人员与专业人员短缺和项目推进落地难、干扰多及工程普遍存在报批难的情况下，能攻坚克难，取得较高执行率难能可贵，对城建线2013年度预算绩效总体认为较好。

鉴于镇人大对绩效评价工作处于探索过程，此项工作还需不断完善。镇人大主席团认为：（1）城建线提供的自评报告，只是反映了预算执行情况，离绩效评价要求尚有差距；（2）项目支出的管理费用不够明细；（3）汇报材料与明细表数据对比有些出入较大，大多执行数与预算数相同，逻辑性差；（4）有少数项目超预算或明显少于预算；（4）合同价与结算价没有分开；（5）完工待验收的10个项目，在原因上没有作出说明，等等。

对于存在的差距，镇人大主席团建议：（1）要进一步完善预算编制方法，加强预算安排的指导与支撑作用，使预算安排更科学、更合理；（2）在预算执行过程中，从项目招标、项目实施、预算变更、项目竣工验收到项目结算，要建立完整的台账登记制度；（3）要逐步建立自我的绩效评价机制，有评价的办法、标准、规范和目标；（4）要强化对施工队伍和监理队伍的监督和管理，确保施工进度，同时加强工程质量和安全的管理；（5）要加强自身人员的素质，提高管理和监督水平，进一步提高执行率。

（四）满意度测评

代表和选民们还针对城建线2013年度涉及的9大项41小项的建设项目进行了满意度测评，测评意见分：好、较好、一般、差四个等级。镇人大主席团将测评结果整理后统一提交镇党委、政府，并督促相关部门加以整改。

（五）大会总结

镇人大主席团在最后的总结中指出：（1）树立理念。这一次，对城建线工程项目不管资金数额多少全部纳入绩效评价，就是为了树立这样一种理念：花纳税人的钱不是多少的问题，即使金额很小的项目，也应该有一个评价和说法。（2）绩效评价。就是为了查找问题、改进工作，把情况说清、说透之后，才能确定下一步该如何处理。（3）三种转变。就是为了实现预算监督从“管住”向“管好”转变，从使用“对与错”向“好与坏”转变，从注重资金投入向注重支出效果转变。（4）“评价要落实，整改有说法”。绩效评价关键在于结果的落实、运用。绩效评价结果可以作为下次调整预算项目资金的依据，对绩效差的项目，没有特殊理由的，在安排预算时从紧考虑，对绩效预算优良的项目优先安排或者适当倾斜。（5）体系化科学化。通过这次绩效评价，一方面实现了“预算编制有审查、预算执行有监督、预算绩效有评价”，让参与式预算审查监督体系形成了一个完整的循环体系，另一方面既评价了去年、又推动了今年、更促进了明年的工作，使今后的预算编制更加科学、细致。（6）完善提高。预算绩效评价工作刚刚起步，对照规范要求，按照科学的评价标准，尚有很大差距，需要今后通过方方面面的积累加以完善提高。从长期来看，三年之后，就可以开展项目纵向对比，来验证今天绩效评价工作的成效。

镇人大主席团还将认真梳理和总结绩效评价工作，积累有益经验，不断完善深化，使之常态化、制度化和规范化。镇政府将预算管理工作与人大预算监督统一协调起来，推动本级预算管理与绩效监督从工作层面上升到制度层面，使之成为完善“全口径预算决算审查和监督体系”的新起点。

责任编辑：孙艳兰

作者徐枫，女，中共温岭市委党校教师（温岭 317500）。