新加坡法治反腐的经验及启示

韩洋

[摘 要]反腐败是人类社会共同面临的、全球性、历史性的永恒命题。法治反腐是新加坡行之有效的反腐经验，包括：制定严谨而规范的法律体系、注重预防和惩治的典范结合、建立独立而权威的反腐机构、营造清正和廉洁的法治文化。在我国全面推进依法治国的大背景下，新加坡法治反腐的成功经验作为“他山之石”，对我国的反腐倡廉建设具有良好的示范效应。

[关键词]新加坡；法治反腐；经验；启示

[中图分类号] D73/77 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2015）08-0058-03

所谓法治反腐，就是以法治的理念、规则和工作方法构建预防和控制腐败的规则体系和制度基础。[1]腐败问题是全球广泛关注的热点问题，反腐败是人类社会共同面临的、全球性、历史性的永恒命题。作为世界上公认的清廉国家之一，新加坡在腐败治理方面具有很强的代表性。在著名的国际性反腐败非政府组织“透明国际”发布的全球清廉指数排行榜中，新加坡始终位居世界前列。新加坡廉政建设取得卓越成就，得益于其在长期实践中形成的一套综合系统的反腐败法律体系，法治反腐是新加坡行之有效的反腐经验。完善的法律体系构筑了有力的反贪屏障，为新加坡的反腐倡廉提供了严格的法律保障，使新加坡打造的廉洁政府逐渐成为全球的典范。

亚里士多德指出：“法律即秩序，良好的法律就是良好的秩序。”新加坡之所以成为世界上公认的清廉国家，根本原因在于它建立了一整套严谨而规范的法律体系。新加坡预防腐败法律体系主要有《宪法》、《刑法》、《刑事诉讼法》等普通法律，《预防腐败法》、《没收腐败、贩运毒品和其他严重犯罪所得法》、《公务员惩戒程序法》等专门法律 。[2]“疏而不漏”的惩治和预防腐败法律体系为反腐肃贪提供了有力保障。

首先，立法严密。立法严密是新加坡反腐败立法的突出特征。新加坡把反腐肃贪的各项工作都纳入了法制范围，反腐败立法周全、规定明确具体。大至肃贪倡廉的结构安排和制度设计，小到公职人员的言行举止、衣食住行，都有明确的法律条文规定，连公务员上班睡觉都会被立案调查。新加坡《宪法》禁止政府高级官员从事商业活动；《刑法》对公务员贿赂罪、伪证及妨碍司法公正罪有明确的规定；《预防腐败法》对公职人员的任命、腐败犯罪的刑罚、逮捕和调查的权限、举证制度等各方面都有详细的规定；《公务员行为守则》严格规定了公务员日常工作与生活中的行为准则；《公务员惩戒程序法》规定了作为公务惩戒机关的公务员委员会的权限和程序。新加坡的反腐败法律内容严密周全，各项规定都有相当强的可操作性，堵塞了可能出现的腐败漏洞，有效地避免了公务员钻法律空子的现象。

其次，司法独立。《新加坡宪法》对新加坡的司法体系做了具体规定，其独立性主要体现在三个方面：其一，司法权由司法系统依法独立行使，不受任何其它权力的干涉。新加坡的司法系统由初级法院、高等法院和上诉法院组成，宪法明文规定高等法院及其下属法庭独立行使司法权，高等法院有权监管和修正初级法院做出的裁决。其二，法官依法独立行使裁判权，只服从法律，不服从任何其它权威。其三，法官保障制度。新加坡宪法和法律制定了保护法官的具体措施，如任职期限、薪酬福利等，以此来确保司法独立。正因为如此，新加坡的法官极为清廉，几乎从未发生过法官贪腐现象。

再次，执法公正。新加坡的法律和制度运作细密周到，执法“实行双重检查制度，确保一个官员的决定必须由另一个官员审查或监督”[3]。在新加坡，执法公正主要表现为法律面前人人平等，对一切腐败现象毫不宽容。1967年，时任马来西亚航空公司董事会董事的陈家彦，因在购买波音公司客机事件中涉嫌贪污而被解职，从此身败名裂、穷困潦倒；1975年，原环境发展部政务部长黄循文受贿2000美元，和家人一起出国旅行，遭起诉、解职、没收公积金；1986年，原国家发展与建设部部长郑章远，因受贿80万新元而畏罪自杀，他曾为新加坡的独立与发展立下汗马功劳，并与李光耀私交深厚，事发后托人向李光耀求情，但遭到无情拒绝。对贪腐人员的执法公正，使新加坡树立了廉洁政府形象，保证了新加坡反腐败工作的顺利进行。

腐败是社会“毒瘤”，腐败治理过程更是会耗费大量的物力、人力和财力，因此在腐败治理中必须始终坚持以预防为主、防治结合的思路。新加坡在预防腐败法律体系的建构中，就非常注重惩治和预防相结合的原则。新加坡的预防腐败法律体系严谨、立法严密，执法严格、惩罚严酷，确保了惩治和预防腐败目标的实现。

首先，新加坡的反腐败法律体系注重有效预防腐败。新加坡法律规定的预防腐败的主要措施有制定合理的薪酬制度、实行财产申报制度和中央公积金制度。为了保证公务人员不用贪污受贿就能过上较为体面的生活，新加坡法律明文规定对公务员实行“高薪养廉”政策。在新加坡，公务员的薪酬与企业人员的薪酬对等、与承担的职责任务匹配、与社会的福利保障互补、与个人的行为表现挂钩。新加坡公务员的工资水平以当地银行家、律师、会计师、跨国公司高管、制造商、工程师等职业从业人员的薪酬为参照标准，与私人企业员工的薪水基本对等，总体与国民经济状况挂钩，由底薪、月不固定工资、常年津贴和不定额花红构成。[4]公务员要定期呈报自己和家庭成员的全部收入情况。新加坡还建立了中央公积金制度。“据统计高级公务员（司局级）到55 岁退休时，公积金总额大约有 80-90 万新元，相当于人民币 400-500 万元。”[5]公务员任职期间，奉公守法、廉洁从政，退休时就可以领到这笔保障晚年生活的公积金，反之则一无所有。公务员在贪腐之前会慎重考虑，自己是否要冒着失去这笔可观的公积金收入的危险去行贿和受贿，从而达到预防腐败的目的。

其次，新加坡的反腐败法律体系注重严厉惩治贪腐行为。新加坡对贪污行为惩罚的严酷性，体现在有罪必罚、轻罪重罚，对任何贪污腐化行为都毫不姑息。在新加坡，上至政府高官、下至平民百姓，只要违法犯罪，都会受到惩罚；公务员贪污腐败，没有受贿金额的限度，金额很少的受贿都会受到相对严厉的惩罚；公务员的财产超过了收入所得，又不能充分证明其合理来源，就被认为是犯罪。而且，公务员一旦贪污受贿，出现违纪行为，便会被开除公职、受到严厉的经济制裁和刑事处罚，并没收全部公积金。《预防腐败法》规定，公务员构成犯罪行为的，一般要判10万新元以下的罚金，或者5年以下的监禁，或者二者并处；严重的将被处以10万新元以下的罚金，或者7年以下的监禁，或者二者并处。[6]新加坡这种有罪必惩、轻罪重惩的严厉惩治方式，不仅极大地震慑了潜在的腐败分子，还提高了公民对政府的信任度，增强了公民坚决打击腐败行为的决心。

独具特色的反贪污专门机构是新加坡依法治理腐败的核心力量。新加坡的贪污调查局（CPIB）是《预防腐败法》规定的反贪污专门机构，是《预防腐败法》的执行机关。《预防腐败法》规定贪污调查局的组成人员分别为局长、副局长、局长助理和特别调查员，局长由总统任命，直属内阁总理负责，独立行使职权。其主要任务是受理和调查对政府、公共部门和私营机构贪污贿赂犯罪的举报，调查公共服务部门和政府法定机构中的任何贪污腐败嫌疑，负责向国家总检察署提请起诉包括行贿、受贿在内的贪污案件，检讨政府部门的工作程序，提供预防和减少贪污犯罪的方案。[7]

一方面，贪污调查局具有高权威性和高独立性。贪污调查局作为新加坡专门的反贪污执法机构，被国家法律赋予了广泛的职权。其独立性体现在由总理直接领导工作，独立于政府各部，其他任何人和任何部门对它都没有指挥权和管辖权，法律详细规定了调查局官员的地位、身份、权力等，有效地保障了贪污调查局官员的利益。其权威性体现在《预防腐败法》赋予了贪污调查局广泛的权力：案件调查权、逮捕权、对涉嫌腐败犯罪物品的搜查和扣押权、搜集腐败犯罪信息的权力等。《预防腐败法》还赋予贪污调查局许多特权：贪污调查局局长和特别调查员可以不用逮捕证逮捕任何涉嫌贪污受贿的人；局长和特别调查员可动用特别权力调查贪污受贿案；有权入屋搜查，没收被认为是赃物或其他罪证的任何银行存款、股票和银行保管箱的财务；有权进入各部门、机构，要求官员、雇员及其他任何人提供所需的任何内部资料；有权要求涉嫌贪污受贿者讲清其收入来源，有权将涉嫌者提交审判。[8]贪污调查局所拥有的广泛权力使它不受外界的强烈干扰，独立有效地行使职权，对潜在的贪赃枉法者形成巨大的威慑力。

另一方面，贪污调查局也受外部权力的监督和制约。贪污调查局所享有的广泛权力，使得“贪污调查局一旦出现贪污腐败现象，对新加坡的影响将是很大的”[9]。因此贪污调查局在行使权力时，必须要有一定的限制。《预防腐败法》规定贪污调查局对腐败犯罪进行追诉必须经过检察官同意，在行使财产调查权时必须要有检察官的书面命令，财产调查也不只是贪污调查局的专属权力，检察官同样有权进行财产调查。因此，贪污调查局的权限会受到总检察署的制约和监督。另外，贪污调查局在接到民众的举报和投诉时必须迅速回应，正式立案并启动侦查程序之后，必须在48小时内对案件展开调查，一般的贪污贿赂犯罪案必须在三个月之内查证并结案。由此可见，尽管贪污调查局拥有极高的权威性和独立性，但其权力的行使也时刻处于严密的监督之下。

反腐败不仅是一场重大的政治斗争，更是一场无形的文化较量。新加坡位居世界“清廉国家”之列，离不开它在全社会营造的清正廉洁的法治文化。

新加坡特别注重在全国范围内塑造良好的法律精神。为了提高公民的民主法治意识，新加坡领导人以身作则、率先垂范，秉持厉行简约的生活方式：人民行动党的“党服”为白衣白裤，以象征行为纯洁、作风廉洁；法律规定政府官员不与金融和商业界联系，政府官员日常办公乘坐的汽车、油费、汽车维修费自己负责，只有在重要的公务活动时才申请公车；他们自己购买房子、自己缴纳水电费；领导人出席国际会议领取最低津贴。为在整个社会创造良好的廉洁的文化氛围，新加坡还非常注重对公职人员的法治教育，提高官员的民主法律意识。李光耀说，新加坡的生存，全靠政府部长和高级官员的廉洁和效率。[10]新加坡领导人率先垂范，通过自身的廉洁表率作用，为本国公民创设了廉洁榜样，逐步营造出了清正廉洁的法治文化。严谨而规范的法律体系培育出了新加坡崇尚法治的社会氛围，使清正廉洁的价值理念成为人们自觉遵守的行为规范，最终造就了一批清廉的公务员队伍，使新加坡成为一个拥有良好道德风尚的法治国家。

新加坡法治反腐的成功经验作为“他山之石”，对我国深入开展反腐败斗争具有良好的示范效应。在全面推进依法治国的时代，加强反腐败国家立法渐成共识。将我国的反腐败工作纳入法制轨道，需要借鉴新加坡法治反腐的经验。首先，要加快反腐败立法的步伐，习近平总书记在十八届中央纪委二次会议上提出“要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行”，我国要尽快出台一部专门的反腐败法律，并完善相应的配套机制，制定出一套严谨科学的反腐败法律体系。其次，要坚持预防和惩治相结合的原则，制定《反腐败法》不仅要注重事先预防腐败的立法，还要加大腐败的事后执法力度，严厉惩处违法违纪的贪腐官员，从源头上遏制腐败。再次，把我国的新反贪总局打造成具有中国特色的反腐败专门机构，并强化其独立性与权威性。最后，要注重法治文化建设，营造尊法、守法、护法的社会氛围，形成清正廉洁的社会风气。但是，我们不能完全照搬他国经验，反腐败是一项系统工程，必须结合我国的实际和需要，反腐败法律体系的构建也必须以中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信为基础。

参考文献：

[1]欧阳媛.国际法治反腐经验及其启示[J].人民检察，2013（20）.

[2][6][7]新加坡预防腐败法[A].外国反腐败法译丛[C].北京：中国方正出版社，2013.1.38-39.4.

[3]刘国雄.新加坡的廉政建设[M].北京：人民出版社，1994.58.

[4]新加坡行业预防腐败的主要措施及其启示，人民网，2009-12-09.

[5]宋振国，刘长敏.各国廉政建设比较研究[M].北京：知识产权出版社，2006.280.

[8][10] 孙景峰.新加坡人民行动党执政形态研究[M].北京：人民出版社，2005.266.268.

[9]王子昌.新加坡的强政府与好政府[J].东南亚纵横，2003（6）.

本文是周敬青教授主持国家社会科学基金重大项目《国外执政党治党理政比较研究》的研究成果，批准号为12&ZD078。

作者系上海市委党校党史党建研究部硕士生

责任编辑：周奕韵