制度规则视角下的深圳国际化城市治理创新研究

深圳市人民政府外事办公室

国家治理体系和治理能力现代化是党的十八届三中全会提出的全面深化改革总目标。城市治理是国家治理在地方的实施，城市治理能力现代化是国家治理能力现代化的重要基础，也是国际化城市建设的内在要求。

随着争创“四个全面”新业绩的号角全面吹响，深圳正加快向现代化国际化先进城市迈进。与之相适应，深圳的城市治理也正朝着现代化迈进，以制度规则为核心，突出全面依法治市，努力实现国际化城市治理创新发展。

国际化城市治理比较分析

从全球城市治理实践上看，各个国家和地区由于政体、文化、文明程度和经济发展阶段的差异，对城市治理的内涵理解也不同。但关于城市治理范畴认识仍有共同之处，比如城市治理主体包括了政府、第三部门和社会公众，城市治理内容包括政治、经济、社会、文化、生态等，城市治理过程强调不同主体间协调和互动。国际化城市治理主要是指城市发展到国际化水平后提升和建立与之相适应的治理能力和治理体系，促进提升其国际化水平。

一、深圳的国际化城市提升情况及目标

（一）深圳逐渐成为亚太地区有重要影响力的区域性国际化城市。《深圳市推进国际化城市建设行动纲要》提出深圳国际化发展两个阶段的目标：到2020年成为东南亚地区的明星城市，亚太地区有重要影响力的区域性国际化城市；到2050年在经济、社会、文化等方面全方位与国际接轨，成为具有重要影响力的国际化城市。

以人均GDP衡量，按照目前国际化研究，初级国际城市标准是人均GDP达到5000美元，中级标准为人均GDP达到1万美元，高级国际城市为人均GDP达到2万美元，而深圳2014年人均GDP约2.4万美元。此外，综合全球化城市指数、全球城市竞争力指数等国际权威的城市发展水平的评估结果，可以判断深圳作为国际城市开始进入全球视野，逐渐成为“东南亚地区的明星城市、亚太地区有重要影响力的区域性国际化城市”，并发挥国际影响力。

（二）建设具有重要影响力的国际化大都市。虽然深圳的城市国际化水平不断提升，但与伦敦、香港、新加坡等国际一流城市相比，仍有差距。未来深圳想要缩短与国际一流城市间的差距、提升城市国际化水平既需要遵循国际化城市发展的一般路径，也要借鉴国际先进经验，尤其是国际化城市治理方面的成功做法，推动国际化建设走向更高水平。

二、国际一流城市治理特点和经验

（一）新加坡。新加坡在短短几十年时间里，创造了举世瞩目的发展成就，成为国际化大都市，在国际化城市治理方面有许多值得深圳借鉴之处。

1.政策规划立足全球。新加坡国际化发展的基础在于政府积极顺应全球经济发展趋势制定未来经济发展战略。在政府的规划引导下，新加坡差不多每十年就有一次经济转型，通过积极调整产业规划和结构，助推产业处于全球产业价值链的高端。

2.城市治理法制化、科学化。新加坡崇尚法治，首先表现为“立法全”，法律体系系统完备，对外与国际规则和惯例高度衔接，对内覆盖面广；其次是“执法严”，法律制度操作性强，惩罚严厉，执法人员素质高。城市治理科学化，突出体现为“强政府、好市场、大社会”治理模式。政府在城市治理中发挥主导作用，但不包揽一切。自由竞争的理念贯穿于政府经济政策制定及执行过程中，使市场充分发挥作用。同时，重视发动社会公众参与城市治理。

3.以人为本的宜居城市。新加坡成为国际宜居城市，与其以人为本的城市治理理念紧密相关。新加坡的养老、住房、教育、医疗等组成社会保障体系，整个体系的顶层设计与执行无不体现以人为本的理念。在此基础上，新加坡通过严密的制度安排保证社会保障政策的公平实施。

（二）伦敦。伦敦是欧洲最大的经济中心和世界主要金融中心，在城市治理方面有其独到之处。

1.平等共享城市发展成果。伦敦在国际化城市治理上采取了高度包容的政策，努力让来自世界各地的人共享发展成果。不同收入水平、种族、性别、地区的人群能够平等享有住房、医疗与教育设施等。增强伦敦的社会包容性，这是推动公、私部门和社会团体共同投入伦敦发展的重要因素，也是伦敦国际化城市治理的特色。

2.以人为本导向的政策体系。金融业是伦敦最重要的经济支柱。专业人才和劳动力市场的灵活性被视为决定金融中心竞争力的重要因素。伦敦着力营造让金融人才及其家人备感满意的工作和生活环境，致力于将伦敦建成一个更适宜人们生活的城市，更具吸引力、设计更精致的绿色城市。

（三）迪拜。迪拜是世界公认的发展最为迅速的城市之一，短短几十年时间，已经成为世界著名的经济、金融中心。迪拜在国际化城市建设上的巨大成功，首先得益于其优越的地理位置。它所处的地理位置决定了迪拜在时区及交通上都能成为连接东西方世界的纽带。当然，更具战略意义的是迪拜自贸区建设。

1.明确自贸区发展目标。迪拜设立自贸区之初，就明确了以吸引外国投资为目标，并就此进行政策体系设计，制定了一系列优惠政策吸引外资。

2.突出软实力建设。随着基础设施不断完善，迪拜更加注重法律、制度、文化等软实力建设，营造一流法治化国际化营商环境。目前，治安良好、法律法规体系完善和行政能力高效，已成为迪拜国际吸引力的重要名片。

三、国际一流城市治理对深圳的启示

（一）坚持中国特色城市治理道路。综观新加坡、伦敦、迪拜，都是在立足本地实际的基础上，推动国际化城市治理。深圳推进国际化城市治理，必须坚持中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信，按照中央要求处理好政府、市场、社会的关系，努力构建现代化城市治理体系。通过把治理体系的体制和机制转化为能力，发挥其功能，提高国际化城市治理能力。

（二）突出包容发展。包容是国际化城市治理的重要理念。深圳国际化城市治理的包容性要突出三个方面：首先，制度规则要有国际视野，体现全球包容性，表现为善于学习和运用国际规则和惯例。运用特区立法权，在国际通行规则先行先试方面继续当好排头兵，是实现制度规则包容性的重要途径。其次，生态环境包容性。宜居宜业是国际化城市治理的共同目标，要正确处理好经济增长与生态环境保护的关系，把一流生态建设作为国际化城市治理的目标。再次，社会发展包容性。国际化城市往往都是移民城市。努力打造一个公平正义的社会、高效透明的政府，是吸引更多国际人才的重要软实力。

（三）推动改革创新。改革创新是国际一流城市的特质，也是推动城市保持国际领先地位的内在驱动力。创新是深圳的基因，也是新的历史条件下这座城市发展的生命线和灵魂。深圳的国际化城市治理，要将改革与创新紧密结合起来，围绕更好地统筹和利用国际国内两个市场、国际国内两种资源、国际国内两类规则的要求，在认真贯彻中央对外战略部署中积极改革创新。

深圳国际化城市

治理创新的思路和对策

基于以上分析，深圳要想在经济高度全球化的今天，加快建成“现代化国际化先进城市”，制度规则安排无疑是当前国际化城市治理创新的重中之重。

第一，以服务经济开放为核心，坚持制度规则大胆创新。一是深圳不仅要以国际通行规则严格规范自己，也要充分发挥自身先进产业技术的全球优势，参与甚至引领国际标准的制定，增强国际话语权和影响力。二是重点培育一批国际水准的组织机构，使之成为相关国际经济组织成员，代表深圳参与国际贸易及国际事务。三是建立“走出去”战略基金，重点支持具有国际竞争力的企业布局全球市场，加快形成有利于企业开展跨国经营的支撑服务体系。

第二，构建与全球投资贸易规则相适应的营商环境。一是深圳必须认清当前以美国为主导的TPP、TTIP等全球新的贸易规则将中国排除在外的严峻外部形势，牢牢把握国际通行规则演变趋势，以前海自贸区为平台，加快形成与国际规则相衔接的自贸制度规则及监管平台。二是以打造国际化营商环境为契机，倒逼服务贸易开放和经济结构升级，提升参与国际竞争的水平与能力。三是充分发挥“两只手”的作用，一方面牢牢把握市场在资源配置中的决定性作用，另一方面推行政府“权力清单”制度，推进财税、金融、价格、科技管理体制等方面改革，营造公平竞争的市场营商环境。

第三，以制度规则为保障大力发展国际化金融产业。一是建立与世界接轨的离岸市场，从政策层面上给前海以支持，将其打造成为一个离岸金融中心，为中国金融改革和创新提供新视角和新路径。二是建立与世界接轨的金融流通大平台，争取前海在债券市场建设上先行突破，着手一些衍生金融产品的试点，推行资产证券化特别是银行资产、住房抵押贷款证券化等，并进一步规范市场。三是以积极稳健的政策制度推动前海金融中心建设。金融的脆弱性决定其对外开放的谨慎性，特别是前海金融业的开放还处于初步阶段，更需要政府积极稳健的政策予以保障。

第四，以国际视野破除创新驱动发展的制度藩篱。一是在全球产业分工中调整创新政策重心，进一步研究和摸清创新产业发展规律，为深圳在未来全球产业分工中占领高地奠定基础。二是为知识产权保护营造国际化法治化制度环境，充分利用特区立法权，借鉴国际成熟经验，进一步建立健全知识产权（IP）保护法规制度和研发（R&D）生态系统，让企业在深圳就能享受到覆盖全球的知识产权保护。三是为国际优质人力资本积累提供制度支持，建立健全与国际接轨的人才引进与管理制度，充分利用香港在金融、法律、会计等专业领域的国际化人才优势，打造世界一流的人才高地。

第五，通过严密的制度安排保障社会征信体系建设。一是以“深圳质量”为标尺，用“拿来主义”的精神充分借鉴征信体系建设的国际先进经验，减少不必要的程序和环节，加快形成科学规范的征信制度环境。二是率先尝试推行美国的“社会安全号（SSN，Social Security Number）”模式，不但针对广大市民，也可以适用于常住深圳的港澳籍人士，通过征信一体化加深深港澳经济关联度，增创协同发展新优势。三是以制度规则创新推动诚信观念深入人心，通过构建奖惩分明的社会征信体系，形成“守信者一路畅行、失信者寸步难行”的社会氛围，使诚信内化为特区建设的文化自觉。

第六，以包容发展理念引领城市供给制度规则的改革创新。一是探索引入国际资本和市场机制，实现城市供给主体多元化。如积极探索学校由公立转向民营的市场化路径，形成多元办学的格局，从源头上扩大高品质公共服务供给。二是创新服务机制，推动城市供给国际化、专业化，如义务教育阶段提供国际化接轨课程；吸引民（外）资发展信息及通信技术（ICT）在远程教育、远程医疗、电子病历和整合支付手段等领域的应用等。三是搭建城市供给网络交易平台，实现公共资源获取便捷化，特别应注意外籍人士的需求和习惯，如设立英语客服专线等，营造无差别、国际化城市供给网络交易平台。

第七，以城市生态环境建设机制为核心打造深圳“绿色竞争力”。一是塑造城市绿色发展价值观。城市国际化的生态意义就是多元化的绿色生态集合，深圳要推进国际化城市治理，就必然要求在全体市民中塑造城市绿色文明的集体自然观念。二是完善城市生态法规制度。深圳可围绕“城市绿道、城市公园、城市低碳”等方面开展立法尝试，建立健全绿色专家委员会，打造绿色网络监督平台，设立媒体绿色信息平台。三是建构政企联动的绿色发展机制，吸引华为、平安、招商、正威等国际一流企业参与深圳滨海与多山的生态资源开发，实现城市生态与城市产业间的深度融合，打造城市绿色竞争力。

第八，为多元和谐文化发展提供制度活力。一是坚持“政府主导、市场主体”的文化发展体制，在把握社会主义先进文化发展方向的同时，充分发挥市场在文化资源配置中的基础性作用，调动各种市场主体参与文化建设。二是完善社会精英与普罗大众共同参与的文化发展机制，特别是要积极推动社区文化活动的开展，推动文化深入基层、走向大众，形成文化发展的强大合力。三是创新社会多元化文化投入机制，积极鼓励社会企业、公益组织机构乃至对文化有兴趣的个人投入文化事业产业，形成全民办文化的全新格局。

第九，以现代化国际化的制度规则推动社区治理创新。一是学习新加坡社区治理先进经验，进一步下放社区管理权限，科学减少管理环节，最大限度激发社区自治活力，推动社区治理创新。二是创新社会组织培育和发展机制，大力发展服务性社会组织，构建起政府、社会组织、居民共同参与的社区自治模式。三是创新国际化社会工作人才引进模式，以推进深港人才特区建设为契机，加快引进一批高素质的社会工作师和“科班”出身的专业社会工作人才，为提升社区治理国际化水平提供智力支持。

（执笔：曹志文方艺擎王中政董剑）

（责任编辑：魏银萍）

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[1] 汤丽霞，海闻主编：《深圳国际化城市建设比较研究报告》.北京：中国发展出版社，2014年版，第39页。

[2] 许勤.2014年8月23日接受《瞭望》新闻周刊专访文章，题为“深圳：战略引领打造创新之都”。

[3] 曹志文：《学先进管理经验提城市治理水平》，载《深圳特区报》，2011年12月13日。