郁建兴：厘清商会本性问题再谈立法

李秀江

郁建兴，1967年生，浙江省桐乡市人。复旦大学哲学博士，曾任英国爱丁堡大学，美国亚利桑那州立大学，德国杜伊斯堡大学、图宾根大学访问教授，中山大学特聘教授。现任教育部长江学者特聘教授、浙江大学公共管理学院院长、浙江省商会发展研究院院长。主要研究领域为地方政府、社会治理、行业协会商会等。

《中国民商》：今年7 月，中办国办印发了《行业协会商会与行政区域机关脱钩总体方案》。据了解，有些地区的商会协会早就实现了“脱钩”，并取得了宝贵的经验，您怎么评价这个方案？

郁建兴：《脱钩总体方案》显示了中央全面改革“政会关系”的决心，对行业协会商会的发展意义重大。民间商会虽然是由企业家组建，但其内外治理也经过了发展转型。在温州，民间商会早期具有比较鲜明的人治、精英治理的特点，后来逐步完善，到现在基本都建立了法人治理结构，民主机制比较健全、办得比较好的商会有自己的特色功能。

温州行业协会的脱钩完成的比较早，2009 年基本都已经脱钩，脱钩后的行业协会在早期确实面临发展困境，比如温州家电行业协会在2009 年完成脱钩时无所适从，负责人都曾想过要将其解散，但是后来还是挺过来了，他们做了几件事，一是定位协会目标和核心职能；二是秘书长实行专职化（会长也同时专职化了）；三是组建协会监事会，开展党建工作。

目前，“体制内”产生的行业协会与“市场内生”的民间商会在职能上日益趋同。我们或许可以说，并不一定是脱钩的行业协会需要向民间商会借鉴学习什么，而是行业协会商会有一定的办会规律，这些规律是来自协会商会的基本组织属性。比如都应建立现代组织体制，应完善法人治理结构，应提高服务能力，这些都是协会商会生存所必需的。脱钩的行业协会要生存发展，必须围绕协会商会互益性社会团体这一基本属性，遵循基本办会规律，进行自我完善。

《中国民商》：近年来，商会组织得到了快速发展，为社会稳定和经济转型发挥了应有的作用。在新的历史时期，应该怎样思考商会组织的功能和定位？

郁建兴：行业协会商会大概占我国社会团体数量的1/3，发展相对较快。协会商会的快速发展主要有三方面原因：一是市场经济发展快。市场经济是不自足的，它需要行业管理（与部门管理相对而言），行业协会商会正是经济组织的再组织，市场经济是它的生存土壤。二是政策环境较为宽松，政府扶持比较充分。因为行业协会商会具有突出的社会效益，它们一直是被政府“选择性”培育的社会组织，政府为促进协会商会发展出台了多项政策，比如1997年选择4 个试点城市，2007 年发布36 号文件，今年7 月又颁布了《行业协会商会与行政区域机关脱钩总体方案》。政府在职能转移和购买服务方面也是优先考虑协会商会的。三是协会商会自身的努力。协会商会大多非常积极进取，适应市场、行业需要做了许多事情，比如在国际贸易中，温州烟具协会、广东陶瓷协会等都作用突出，在内部治理中，协会商会也不断地在自我完善，比如监事会从无到有，这些做法都是协会商会主动在适应环境，寻求发展。

关于行业协会商会的功能，中央有过界定，概括为行业自律、行业服务、行业协调、行业代表四个方面。这在“一业一会”时代是比较准确的。在“一业多会”时代，协会商会的功能需要做些调整，“一业多会”事实上是肯定了协会商会互益性组织的基本属性，即它是一个代表会员利益的社会团体，因此，它的行业性的功能应发生变化，因为一个协会商会代表不了整个行业（前提是一业有多会）。

当前对协会商会功能较好的理解就是服务会员、参与行业治理和社会治理。服务会员是本业，参与社会治理是力所能及。这种对协会商会的职能定位与当前的一些做法可能有冲突，比如政府职能向行业协会商会转移就暗含着“一业一会”的前提，但现实已经变化了，所以有些政府部门问，我这个行业有多个协会商会，我的职能应该怎样转。这些冲突是过渡时期会出现的，但它们提醒我们，在协会商会的各项工作中，都应追问协会商会的本质属性和基本功能等根本性问题。

《中国民商》：有些商会在缓解中小企业“融资难、融资贵”方面发挥了很重要的作用，但也有一些商会借“互助”之名谋取不当利益，对此应如何规范？

郁建兴：作为商会，帮助企业融资的行为应该受到支持和鼓励，这正是协会商会互助作用的一种体现，也是协会商会的优良传统。但是这种互助不能越过法律界限，否则就成为后一种性质的行为了。关键是如何区分判断行为的性质。最好是对这一问题有明确的政策规定，允许协会商会在缓解企业融资难方面做些什么，或不允许做什么，应有明确规定。有了规定，协会商会才知道自己可以做什么，相关部门的管理也才有依据。

当然，一些商会借机谋取不当利益的现象也确实存在。但在我们的调查中，这是小众现象，大多数协会商会仍然目标清晰，功能明确。要减少这种现象的发展，关键在于加强监督管理，民政部门要承担主要监管责任，因为它有年检和执法权。还更要发挥社会监督的作用，特别要发挥行业性监督的作用，比如允许行业协会成立联合会，联合会制定行业监督规范，监督会员行为；再如设立公众监督平台，建立检举投诉处理机制。此外，引导协会商会完善法人治理结构，发挥监事会等内部监督的作用也是解决该问题的应有之举。

《中国民商》：在促进和规范协会商会发展的过程中，政府有关部门应该做些什么事？

郁建兴：实际上，政府有关部门对商会的管理和服务都在不断完善。2012 年以来，协会商会的登记注册制度已经实现了大变革，直接登记、“一元”注册、“一业多会”等已经普遍实现，政府对商会的登记管理比较宽松，在这方面，要做的是使政策落实到位，真正做到无障碍的登记，促成协会商会的竞争性发展。

促进和规范协会商会发展实际涉及到所有的协会商会政策，内容比较广。从大的方面看，促进商会发展，需要做好培育、扶持与服务工作，核心是政府要“还权”“放权”，让协会商会有活动空间，政府做得多了，协会商会就没有活动空间，当前的职能转移和购买服务总体还在探索阶段，有许多现实困难，需要有更多调查研究，摸清困难所在，完善政策，将职能转移和购买服务做到位。

政府对协会商会的服务（培育与扶持）相对其他社会团体而言比较完善，部分地方已经存在行业协会商会发展基金，职能转型和购买服务的进展也比较顺利，有的地方甚至派公务员到行业协会商会中去帮助协会商会提高服务能力，政府组织的协会商会培训现在非常普遍。政府服务（培育与扶持）协会商会具有必要性，但是，在服务过程中，要防范对协会商会自治权的侵犯，避免在政会分离进程中出现隐形“行政化”。服务应采取制度化的方式，在法律法规允许的范围内，将服务公平地惠及所有协会商会，同时避免对其他类型的社会组织产生不公平。

规范协会商会发展，主要是做好监管和引导工作，在监管中政府建立淘汰机制、建立协会商会信息公开机制特别重要，这是需要加强的。引导应成为规范的更主要的做法，引导不具有强制性，具有更强的正面激励性，更易于对协会商会产生积极影响。颁布示范文本、提供学习机会、表彰先进都是引导方式，政府可以在这方面多做些事情。

事前监管放松了，势必加强事中、事后监管，但目前政府在这两方面做的还比较少。事中管理，比如对政府购买服务项目的监督，现在还没有明文规则，实践中监督非常缺乏；事后管理主要是通过年检来发现问题，由民政部门执法，现在许多地方表示执法力量不够，一个执法人员要面对几百家社会组织，很难做到及时、准确执法。这些方面都有待改善。

在政府监管中，还存在登记管理机关与业务指导单位以及其他具有特定监督管理职能的部门之间的职能分工与协调问题。有些地方建立了社会组织联席会议，这是一种好的尝试，但联席会议如何真正发挥联动作用，真正通过联席会议牵头建立行之有效的综合监督体制，还需要更多的研究和探索。

《中国民商》：去年6 月，中组部印发“11 号”文件《关于规范退（离）休领导干部在社会团体兼职问题的通知》，要求领导干部要从社会组织特别是行业协会商会当中退出，您如何看待一些领导干部退休后在民间商会任职的现象？

郁建兴：退休领导在协会商会中任秘书长的现象比较普遍。这种现象具有一定的合理性，退休领导一般在相关领域有丰富的工作经验，对协会商会或行业情况非常熟悉，也有官商人脉，由他们任秘书长，协会商会的工作更易于开展。不好的方面主要有：一、没有生存压力，对协会商会工作的热情不足；二、年纪较大，知识结构相对陈旧，不利于协会商会创新性发展；三、易将官僚体系中的一些思维和做法带进协会，将协会办成“二政府”；等等。

中央清退离退休干部在协会商会中任职，从总体上看是促进协会商会发展的一大举措，但在具体执行中也需要区分对待一些情况，一个非常关键的问题是：离退休领导干部不任秘书长，那由哪些人来任秘书长？目前协会商会的人事、福利制度不健全，人才吸引力不够，高校也没有培养专门的协会商会人才，一时要寻找一批适应担任协会商会秘书长的人，难以做到。因此，对这一现象不能一刀切。

《中国民商》：近几年，学界对于我国要不要立《商会法》，立法时机是否成熟等问题一直有争论，您对此怎么看？

郁建兴：协会商会内部治理失范、政府管理依据不足，并非《商会法》立法的充分条件。一项政策的出台通常需具备三个前提：一是问题成熟；二是政策（方案）成熟；三是政治（各类意见）成熟。当前，问题算是比较突出和成熟的，但是政策和政治还谈不上成熟，我们需要什么样的协会商会体系，《商会法》要解决哪些问题，对这些基本问题目前还缺乏共识。最好是让各种不同的声音到实践中去锤炼，积累足够的经验，厘清一些基本性问题之后，再来谈立法，将自下而上与自上而下的立法模式相结合，否则就算有了法，对规范现实的意义能有多大？

退一步说，我们现在虽然没有《商会法》，但是有《社会团体管理条例》，这也是行政法规，但是《条例》最多只能在形式上要求协会商会，管不到它的实质性运作，比如“三权”已经分离，“四会”也建立起来了，但这不等于说协会商会的决策民主了。如果《商会法》不接地气，效果也不会好。