从权利冲突视角看车辆限行法规的正当性

张伟涛

【摘要】最新修订的《大气污染防治法（草案）》中关于车辆限行行为的法律规定的正当性引起了社会的某些争议。争议背后隐含着两种权利即防治大气污染所保障的环境权与作为财产权的汽车使用权之间的冲突。从权利冲突理论来看，环境权保障着人们的基本生存与健康利益，相对于财产权具有显著的优先性与不可替代性，因此有关车辆限行的法律具有正当性。

【关键词】大气污染 车辆限行 权利冲突

【中图分类号】D90 【文献标识码】A

近年来，随着大气污染问题的加剧，不少地方政府纷纷出台机动车限行措施，以期缓解严重的大气污染状况。在此背景下，新出台的《大气污染防治法（草案）》制定了两个条款针对车辆限行问题做了专门规定。其中第四十五条规定，“省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域大气污染防治的需要和机动车排放污染状况，可以规定限制、禁止机动车通行的类型、排放控制区域和时间，并向社会公告。”第七十二条规定，“县级以上地方人民政府应当依据重污染天气的预警等级，及时启动应急预案，根据应急需要可以……限制或者禁止部分机动车行驶。”这两个条文的立法目的非常明确，就是要为地方政府的车辆限行措施提供合法依据，从而将治理大气污染的车辆限行行为纳入法治的轨道。

然而，有人却对防治大气污染法草案中关于车辆限行的正当性提出质疑。他们认为，公民对车辆拥有合法财产权，这种权利是受宪法与法律保障的。基于大气污染的原因，对车辆实施的限行构成对人们财产自由的侵犯，从而违反了法律保障财产权的基本原则。因此，关于车辆限行的规定缺乏法理上的正当性。从这些话语中，我们可清晰地辨别出两种权利的存在：车辆出行涉及的财产自由权与防治大气污染所保障的环境权，以及两者间存在的紧张与冲突关系。哈贝马斯指出，现代法治是以权利及其保障为其核心内容的制度体系①。换言之，正是权利为法律提供了正当性。我们可以认为，车辆限行法律的正当性关系到我们如何认识环境权与财产权之间的冲突。

本文拟从权利冲突理论的视角切入，以环境权对财产权的优先性为理论立足点，对《大气污染防治法（草案）》中关于车辆限行法律规定的正当性予以解读。本文包含以下几个方面：首先，车辆自由行驶到底属于何种权利？其次，车辆限行是否构成对合法权利的限制？最后，限制措施的法理依据何在？通过对这些问题的深入分析，以澄清限行法律的正当性。

限行所限之权：财产使用的自由

首先，车辆出行到底属于何种法律权利呢？它属于财产权中的使用权。就传统法学理论而言，财产权的核心就是所有权，所有权是财产权等其他一切权利的基础，因此，若对车辆出行自由进行限制，从法律角度而言即构成对财产所有权的限制。对财产所有权的尊重是近现代人类社会发展的一个重要文明成果。因为，人首先是一种物质性存在，离开基本财产的满足，人就无法生活。不仅如此，财产也保障着人的自由，即保障着个体能够过一种自由且自我负责的生活。因此，私有财产权可以称得上是个人自由的表征与前提要件，其本质是为了发展和实现个人的自由。当代制度经济学的研究表明，产权如何配置直接关系到社会经济活动的效率。中国30多年的商品经济与市场经济的实践也充分证明，有效地保障产权对社会经济效率的促进厥功至伟。所以，保障财产自由是人权的应有之义。个人应当拥有一个受到法律有效保障的财产自由运用的空间，这构成了现代社会制度文明的基石之一。

其次，车辆限行是否构成法律意义上对财产权的限制？在此，首先要说明的是，这里所说的限制是对正当权利的限制，即必须是针对合法权利采取的约束其完整功能的行为。在此意义上，并非任何事实上的约束都构成限制。为了维护秩序，或者针对非法行为的限制就不构成我们在此处所说的限制。比如，在红灯时要求车辆停止，没有人会认为这种情形构成对车主财产权的“限制”。限行所针对的车辆是车主购买的合法财产，车主本来对该财产拥有完全合法的自由支配权，这当然包括占有、使用、收益、处分以及其他衍生权利。在这当中，使用权是一项基础的重要权益，让一个人拥有一辆车却对车辆的行使加以限制，无异于实际上剥夺了他对该车辆的所有权。毫无疑问，我国不少地方出台的单双号常规性的限行明显地限制了车辆完整的所有权，构成对权利的限制。

这种限制是否合理？考察财产权的历史，17、18世纪古典自然权利盛行时期，当时为了反对中世纪对财产权的肆意侵犯，而将财产权称为天赋的不容剥夺、不容侵犯的绝对权利。除此以外，从19世纪末期以降，所有权不得滥用，所有权也要承担相应的社会义务与责任的思想已居主导地位，在理论上基本已经无人坚持绝对的不受限制的所有权观念了。但是即便如此，要对合法的财产权进行限制，依然需要正当的、合理的理由，而绝不可任意为之。那么，防治大气污染能否构成车辆限行的正当理由？在车辆限行这件事情上，环境权是否优先于财产权？

权利限制的依据：作为新型权利的环境权

环境权是指人们拥有利于健康、生活和居住的良好环境，以及合理利用环境资源的基本权利。环境权是随着坏境恶化和环境危机而诞生的新型权利。二战后，随着工业化与城市化的飞速推进，人类环境灾害频仍，重污染对人们的财产、健康与生命的严重侵害造成普遍的危机感，由此环境权概念逐渐进入人们的视野。

追本溯源，环境权概念始于20世纪60年代一位德国医生向欧洲人权委员会的申诉。他指出，向海洋排放放射性废物有违《欧洲人权条约》中保障清洁环境的法律原则，由此激发了应否将环境权纳入欧洲人权保护范围的讨论。与此同时，美国也掀起一场争论，即人们要求在良好环境中生活，并要求政府保护环境的法理根据是什么？按照传统的理论观点，人们无权对与自己没有直接利害关系的物品，诸如阳光、水、空气等环境要素提出权利主张，这些物品历来被视为任何人均可自由取用的无主物，因此对这些物品无人拥有权利。然而，在争论中，萨克斯教授提出了自己的富有挑战性的理论主张。他认为，阳光、空气、水等人类必需的环境要素在遭受严重污染，以致威胁到人类正常生存時，就不应再被当作为可任人取用的自由财产了。基于环境资源对我们人类生存的必要性，它们应属于一个社会全体民众的“共享资源”与“公共财产”。国家对环境的管理是受共有人的委托行而为之。在此基础上，有学者提出了环境权的主张，即认为每个人都有在适宜的优良环境中生活的权利，它是公民基本权利之一，理当获得法律的认可与有效保障②。

随着环境权概念的广泛传播，一些国家与国际组织启动了立法实践③。1969年美国颁布的《国家环境政策法》强调，“每个人都应当享受健康的环境，同时每个人也有责任对维护和改善环境作出贡献。”同年，日本制定的《东京都公害防止条例》序言中明确规定：“所有公民皆有过健康、安全以及舒适的生活的权利，该权利不因公害而受侵害。”这些立法活动使得环境权开始由社会观念层面正式进入人类的典章制度之中，并且环境权的概念更为深入人心。

欧洲人权会议历经十年的讨论，1970年代正式承认了环境权的观念。1973年在维也纳召开的欧洲环境部长会议上制定的《欧洲自然资源人权草案》，将环境权作为一项新的人权加以肯定，同时还建议应将其作为《世界人权宣言》的补充。1972年联合国召开了第一次人类环境会议。会议代表普遍接受了环境权概念，在会议所发表的《人类环境宣言》中确认，“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”

环境权的确立是法学和当代权利理论的重大成就，它表明人已不再将环境视为任人取用而无需承担责任或者义务的无主物，而承认拥有优良的基本生活环境属于人权的范畴。作为一种新型权利，环境权具有以下显著特征：

首先，从权利的对象上，将受保护的环境作为对象。受保护的环境是指人们生存以及维持像样的生活所不可或缺的空气、水、土壤、日照等自然条件与资源。

其次，就权利主体而言，环境权的主体是复数的。环境问题与每个人都密切相关，环境问题是人们所面临的共同问题。近一时期，我国大面积的雾霾天气的出现让大家开始明白污染面前人人平等，谁也无法逃避。因此，环境权更多是指向基于环境的共同利益的一项权利。

最后，就环境权的内容来说，环境权是权利与义务紧密结合的一项权利。我们每个人均是优良环境的受益者，也是环境问题的制造者。我们享有环境权利，同时也是环境义务义不容辞的承担者，保护环境意味着我们对自己行为方式的约束，以及利益格局的调整。总而言之，环境权是具有多重价值取向的一种权利，它既要体现出人的价值与需求，也必须反映自然环境的客观要求。环境权的兴起表现了人对自己在整个环境体系中的地位与价值的重新审视与定位。

值得注意的問题是，我国在国内立法上并无有关环境权的明确表述，那么在我国法律中到底是否包含环境权的观念呢？新中国成立后，我国第一次参加联合国会议就是1972年联合国人类环境会议，正是在这次会议上环境权概念被第一次纳入国家法律文献当中。这对我们无疑是一次环境问题的启蒙，这直接导致1973年我国颁布了首部关于环境保护方面的规范性文件《关于保护和改善环境的若干规定》，意味着我们环境法治的起步。此后，1978年的宪法中明确规定，“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他危害”从而确立了环境保护的国家责任。紧随其后，在1979年改革开放伊始法制极不健全的情况下，我国便引人瞩目地制定了《环境保护法（试行）》，此后这30多年我们颁布的一系列环境法规清楚地表明了环境权概念对我国环境法制建设的巨大影响。总之，我国环境法治的起步正好是在环境权概念在国际上盛行之时，我国这30多年以来制定的各种层级的环境法律、法规清楚地表明，尽管我国环境保护法律制度尚不完善，然而环境权观念即公民拥有在良好的环境下生活的权利却是我国环境法非常明确的核心主旨和基本诉求。

但是，环境权的产生与伸张也为权利间的冲突埋下伏笔。这不仅仅是因为环境权作为一种新兴权利类型必然面临如何处理与传统权利的关系问题，更是由于环境权的主旨正是要通过对原有财产自由的限制，以达到保障环境的目的。因此，环境权的出场必然要面对由此引发的权利冲突，就如本文我们所讨论的治理大气污染与车辆限行之间的矛盾。那么，该如何处理这种权利之间的冲突呢？

权利的限度：权利冲突的解决及启示

首先必须明确，权利冲突是指合法性、正当性权利之间发生的冲突④。环境权所要面对的冲突恰好契合该特征。这是因为环境权遭受侵害的原因诸如煤烟排放、废物倾倒、矿物开采等活动均属于创造社会财富的附带行为。我们无法否认这些行为所具有的价值，并予以完全禁止，因为若如此反而会损害社会公共利益。这是环境权侵权行为与传统法学理论上侵权或者犯罪行为的显著区别。杀人、强奸、抢劫等犯罪行为，其本身就是一种只具有负面价值，且违反社会常规、侵害社会利益的行为。但是，环境侵权在损害人们权益的同时，实际上依然具有不同程度的社会有用性或者价值正当性⑤。因此，我们在公共政策的选择上必须对所要保护的环境权益以及与之相冲突的相关权益进行利益衡量，以作出合理选择。

那么，防治大气污染能否构成车辆限行的正当理由？能给予防治大气污染立法以及政府限行行为以理论支持的就是因为清洁空气构成了环境权的基本内容之一。这样该问题就成为，能否基于环境权而对财产权加以限制，换言之，当环境权与财产权出现冲突时何者优先？根据权利冲突理论，当两种正当权利发生冲突时如何判断何者优先，取决于权利背后所保障的利益哪种更为重要。

我国大气污染防治法出台的一个重要背景就是近年来愈来愈严重的大气污染状况。大气污染对自然气象、工农业生产、城市建筑、人类的居住环境都有着严重危害，尤其是对人们的生命健康有着严重威胁。空气中的污染物经由呼吸系统进入人的身体，会导致人的呼吸、心脏、消化、生殖等系统发生严重病变，病毒性污染物进入体内后甚至会诱发各种癌变和遗产基因突变。北京大学关于大气污染中对公众健康影响的研究表明，仅大气污染中PM2.5一项2010年在北京、上海、广州、西安四个城市就造成7770人早死⑥。既有研究也证明了，随着我国城市车辆的迅速增长，机动车的污染物排放量所占比例已经越来越大，已经成为我国城市大气污染的主要来源⑦。因此，在环境污染严重的情况下，环境权对车辆出行自由权具有当然的优先性，因为环境权保障着人们的基本生存与健康利益。生命与健康价值具有优先性与不可替代性，而汽车的自由通行在功能上具有可替代性，我们不开车改乘其他交通工具，依然可以出行，尽管会带来某些不便。所以，在污染严重到足以对人身体构成危害时，限制车辆出行具有正当性。当然我们应注意到，除了车辆限行外，提高车辆的油品标准、积极发展公共交通体系、合理进行城市人口布局与道路规划、加强科学的交通管理和改善执法方式等多种手段综合运用，方可从根本上有效解决移动污染源造成的大气污染问题。

综上所述，基于我国当下严重的大气污染状况，为保障公众身体健康，大气污染防治法草案中关于车辆限行的立法规定虽然对车辆的行使自由构成限制，但是这完全正当且合理的。它既满足了公众对身体健康以及在适宜环境下生活的迫切要求，也适应了通过法律手段治理污染，从而推进环境法治的社会发展趋势。

（作者为西安建筑科技大学文学院法学系副教授；本文系陕西省软科学项目“陕西省大气污染治理的法律对策研究”和陕西省社会科学基金项目“关中城市群大气污染治理的法律对策研究”研究成果，项目编号：2014KRM83、13F054）

【注释】

①陈弘毅：“从哈贝马斯的哲学看现代性与现代法治”，载于《法理学的世界》，北京：中国政法大学出版社，2003年。

②③⑤陈泉生：“环境权之辨析”，《中国法学》，1997年第2期。

④刘作翔：《权利冲突：案例、理论与解决机制》，北京：社会科学文献出版社，2014年，第182页。

⑥潘小川：《危险的呼吸：PM2.5的健康危害和经济损失评估研究》，北京：中国环境科学出版社，2012年，第1页。

⑦赵峰侠，徐明，齐晔：“北京市汽车限行的环境和经济效益分析”，《生态经济》，2010年第12期。

责编 /于岩（实习）