反腐的治本之策

2015-09-10 07:22李永忠
中国民商 2015年10期
关键词:常任制党代表异体

李永忠

我们研究反腐的顶层设计问题时,首先要明白什么是腐败。腐败常常因制度的漏洞而滋生蔓延,而领导制度是最重要的核心制度,因为它事关权力结构!领导制度出现漏洞就容易引发腐败。任何一个社会,如果你的核心制度即权力结构是健全的、科学的,一般来说,就很难引发大规模的腐败。无论是计划经济、商品经济,还是市场经济,乃至于小农经济,乃至于奴隶主经济,都是如此。当你制度设计得好的话,无论是计划经济、市场经济,都可以把以权谋私遏制在一定范围内,不会让它泛滥,更不会出现疯狂的、猖獗的泛滥。30多年从反腐蚀到反腐败,腐败之所以“愈演愈烈”,它主要并首先是制度漏洞使然,而不是同所谓的经济形态有直接关系。

当我们懂得腐败是制度(主要是权力结构)的漏洞,就会明白,腐败者就是制度不健全、不完善的牺牲品。腐败者通常自身并不坏,但是人性恶使他在一個不健全的制度内,又掌握了一个倾向于腐败的权力,因此这把双刃剑首先砍向自己。因此他是制度的牺牲品,是体制、机制、制度,特别是我所强调的权力结构不合理这个核心制度的牺牲品。而之所以会出现这种制度的漏洞,是因为我们在推进改革开放的时候,在经济体制改革方面,我们勇往直前、大刀阔斧,而政治体制改革,我们却步履蹒跚、思前虑后、畏首畏尾,至今仍在继续沿用“苏联模式”。因此,这两个不同步,就像一个人左腿前进得特别快,右腿迟迟不跟进,那么这个人的屁股迅速往下,如果下面是一个泥塘、一个粪坑,他就会沾上泥水、沾上粪水,而我们现在也就是这种状况。

党内要形成异体监督

那么如何从根本上遏制腐败?我概括为八个字战略方针:“发展民主,强化监督。”十六大提出党内民主是党的生命。多年来,腐败愈演愈烈,是因为我们党内肌体得了病,得了肿瘤、癌症,这种情况下,党的生命力首先得强大起来。生命力强了,自然你就能去邪——腐败就是一种邪。现在习总书记提出“全面从严治党”就是要强本。而这个“本”,就是发展党内民主,民主是党的生命,民主也是社会主义的生命。党内、社会主义的生命力旺盛了,强大了,邪不压正,腐败就能遏制在可能的最低限度。这是第一点。

民主既是生命力,又是最好的防腐剂。反腐不靠民主不行,全世界反腐成功的没有一个不是发展民主的,凡是不民主的地方,反腐很难成功。凡是民主推行的比较彻底的地方,腐败很难蔓延。发展民主,首先要发展党内民主。如此,党内民主才能带动人民民主的发展。党内民主如果滞后或落后于人民民主,就不可能有带动作用了。另外,民主权最重要的是选举权,没有民主的选举,就很难有民主的权利。民主有很强大的生命力,因此,党内民主是党的生命,生命力旺盛了,邪是侵不进来的。

第二点,强化监督。民主是最好的防腐剂,而监督是最有效的制衡力。强化监督就是强化对权力违规、违法、犯罪的制衡。把这两点抓住了,战略方针就没有问题了。

没有这样一种宏观战略,你反不了腐败。不管查处多少腐败案件,只要不改革现行的权力结构和选人用人体制,你都无法“取得压倒性胜利”。因为仅靠反腐的战术胜利,永远取代不了战略胜利。

要强化监督,就必须解决异体监督的问题。强化监督不是搞同体监督的简单相加,而是要将现行的同体监督转变为异体监督,它要有相对独立性。我们有两个给定的前提:党外不允许有党,党内不允许有派。分党、分派不允许,那么就只能党内分权。异体监督来自哪儿?只能来自党内分权。通过党内分权,形成只管决策的全委会,只管执行的执委会,只管监督的监委会。监委会只对执委会进行监督,全委会平衡执委会和监委会的关系,3个委员会间既相互协调,又相互制衡,党内3个不同功能的权力机关,虽然同在党内,却是功能不同的异体。异体监督就能形成。60年前的“八大”,通过“党代会常任制”,就搞过这样的试验。异体监督能有效发现并揭露以权谋私等腐败行为,通过及时杀毒,强化党内监督;而发展党内民主,能有效地增强党的生命力,为党的肌体增添活力。一个及时杀毒,一个增添活力,腐败在党内还有多大的生存空间呢?就能有效地遏制在可能的最低限度。所以,反腐战略方针一定要有这八字方针。

权力结构科学分解、合理配置

有了战略方针,还要有两个战略行动。第一个就是党内分权:科学分解、合理配置党内的决策权、执行权、监督权,形成一种适合中国特色社会主义的权力结构,尤其是党内的权力结构。我们要把党内权力结构搞科学,目前党内权力结构不科学。我的结论是,改革开放30多年来,我们各级地方一把手的专断程度,超过了我们建党、执政以来的任何一个时期,所以才会出现那么多的党内矛盾和社会矛盾。这同权力过分集中在一个人身上紧密相关。

对权力的人身依附关系,实际上是对权力过分专断的一种膜拜,拜权力教已经形成了。而且拜权力教比拜金主义还可怕。中国两千多年来是信儒教,儒教的一个突出特点是信官,所以官本位带有中国特色。历史证明,一旦老百姓不信官了,一个朝代就结束了。反贪官,最后反到皇帝,皇帝是最大贪官,一个朝代就结束了。下一个朝代又开始重新建立老百姓对官家的信心,当官要清正廉洁,正大光明,要写在他的庙堂、公堂上。一旦权力把他腐蚀后,一个朝代又结束了。中国的官员必须清正廉洁,所以说“吏不畏我严而畏我廉,民不服我能而服我公;公则民不敢慢,廉则吏不敢欺”,所以“公生廉,廉生威”,这既是代代口口相传的《官箴》,也是中华民族不同于其他国家的地方。

那么在党外不允许有党,党内不允许有派,不允许分党分派的情况下,目前我们唯一可以进行选择的路径,就是党内分权。另一方面看,权力架构一旦科学分解、合理配置后,民主就能够生存,民主怎么存在的?是在一个科学合理的架构下才能生存,生存了以后才能巩固,巩固了以后才能发展。没有这样一个三角架把权力支撑起来,把国家的上层建筑撑起来,就没有党内民主,就没有社会民主,就没有国家民主。它就靠一个科学的权力结构。所以凡是权力结构科学的,它的民主通常比较好,凡是权力独裁的国家,就没有民主可言。哪怕你前面借民主上台,比如希特勒,到最后也不会有善果。

另一方面,科学权力结构一旦形成后,党内监督才能实行,才能够落实,才能够有效。它也得依赖于科学合理的权力结构。同时社会主义民主才能在党内民主的带动下得到促进发展。因为党内分权科学了,整个社会的民主才能带动起来。我们用的是党内分权带动、促进人民民主。所以,你得先搞党内民主。而现实中,我们却是先搞人民民主,先由村民选举村委会主任,而村党支部书记却基本上是乡镇党委内定的。这样先后顺序就颠倒了。必须先由村党支部党员民主选举党支部书记,乡镇党员民主选举乡镇党委书记,县里的党员民主选举县委书记,这才对了。这是第一个战略行动,党内分权。

第二个战略行动,加快党代会常任制的改革和深化。这次党的十八大提出了“深化县(市、区)党代会常任制试点”,发展党内民主,增强党的生命活力,明确了党代会常任制的重要地位。但是现在仍停留在县一級做“党代表任期制”,而非“党代会常任制”的“试点”阶段,60年过去了,至今我们在县一级都没有建立毛泽东所讲的“党的国会”。既缺乏明确的问题、目标导向,也缺乏具体的制度安排,我们必须要在深入探索中不断推进。

分权探索应当持续

党代会常任制1956年开始搞,1958年开了第二次全国党员代表大会,以后就不开了。八大时,毛泽东是中央委员会主席,是决策机关的最高领袖。邓小平是中央书记处总书记,是执行机关的最高长官,相当于是党内的CEO。董必武是中央监察委员会的书记,是监督机关的最高首领,党内分权从那时候就开始搞了,而且八大党章第三十七条有一款,“中央委员会认为有必要的时候,设立中央委员会名誉主席一人”。毛主席准备把这个中央委员会主席的权力交出去,这是他的伟大之处。可惜的是权力有腐蚀性,1956年形成的东西,并没有兑现。20年后,到1976年,中央委员会名誉主席仍然虚位以待。

到了1988年,我们经历了改革开放10年以后,必须推进政治体制改革,又想把党代会常任制作为突破口,中组部在全国搞了12个党代会常任制试点,但可惜的是刚才上手搞,就遇上1989年的那场风波,后来12个试点无疾而终。

到了十六大报告,终于写进了“在市县扩大党代会常任制试点”。一开始写的“在县市扩大”。与会党代表提意见说1956年省市都搞了,这次可以全国推行了。但是中央还是感觉有风险,只是把市写在前面,县写在后面,县市颠倒了一下。但是到下面每一个党代会常任制试点,搞得都瞻前顾后,心惊胆颤。

后来我想去推动一下,就以调研的名义下去。所到的党代会常任制试点,都跟我讲希望中央出个红头文件,他们按照设定的就敢搞。我说对不起,中国改革成功的路径依赖是,突破在地方,规范在政府。中央不可能突破,只有靠地方突破。你突破可能会有损失,也可能会有处分,还可能会丢官,但是实践会证明你是对的,后来就能往前推了。如果个人没有风险,党就会有危险。但遗憾的是,下面天天盼上面的红头文件,上面月月等下面的成功试验,结果左盼右等了30多年。绝大多数不敢突破,不愿示范,不想带动,愿意按部就班。

结果在这么多年的改革中,不过是把党代会常任制异化为党代表任期制。党代会常任制按毛主席想法,是要形成一个党内的国会,党内有像人大常委会那样的决策机关。但是1988年启动的那一轮改革,1989年就无疾而终。到十六大,虽然写进了党代会报告,经过几十年的努力,都到了窗户纸那一步,党内分权一捅,就可以捅破了,但是所有试点单位谁也没敢走到那一步。只好把党代会常任制变成党代表任期制,党代表任期制没有多大用处。如果没有人大常委会的话,人民代表有什么用呢?正是因为有一个常设的人大常委会以后,人民代表才起作用。花粉没有蜂巢,蜜蜂到哪儿去做蜂蜜?

中组部在党代会常任制的改革中既没有明确的目标,也没有具体的时间表。这种改革对试点单位,第一无益,第二有害,谁去搞?你让我搞到什么程度?你让我搞党代表任期制,我就让党代表把每5年开一次会,改成每年开一次会行了,开一次会起什么作用呢?党代表就开一次会、提一点意见有什么作用?你县委决策权、执行权还是合在一起的。纪委的监督权还在我领导之下,有什么变化?变化不了。

应该是党代会形成一个决策机关,县委书记作为全委会书记,你的一票就是一票,搞委员会制,民主决策;再设立一个执委会或书记处,由分管政府的党委副书记担任执委会或书记处的第一书记,加上组织部长、宣传部长、统战部长,再加上办公室主任等,担任执委会或书记处的副书记或委员,这是执行机关,实行首长负责制,由执委会的书记负全责。全委会行使决策权,执委会行使执行权,纪委会行使监督权,这样,党内权力就科学分解了。纪委书记可以对执委会书记进行监督。决策、执行、监督机关可以相互监督。

党代会常任制是党内合理分权,并形成科学权力结构的突破口。党内分权有1956年的经验,有1988年的试点,有十六大以后开展10多年的情况,赶快捅破那层窗户纸——科学分解党内权力,开展党内县级直接选举!通过竞选演讲,让党员代表直接选举自己的县委书记;设立秘密投票间等。七八十年前,我们在执掌区域性政权时就成功进行过民主选举,难道现在反而不会做了吗?分解县级党委权力,一不会叠床架屋,二不会增加县级职数。全委会除县委书记是正县级外,其他全委会委员原来级别不变;到执委会或书记处去的,除县长是正县级外,其他的还是副县级;纪委会或监委会不用变,人员还可以减少。这些都能在试点中消化并合理解决。

所以必须加速党代会常任制的推进、深化。实践证明,党代会常任制是摒弃苏联模式两个根本性弊端的突破口,是走出中国特色社会主义新路的试验田(我在《苏共亡党之谜》对苏联模式的两个根本性弊端已有深刻剖析,在此不赘述)。党代会常任制自产生之初,就是发展党内民主的一项重要制度设计,能够有效地把决策权、执行权、监督权进行分解,互相监督,对于“形成科学的权力结构”是很好的探索,我们不应该停滞不前或把它丢弃。另外,这两年中央纪委在加强巡视和派驻制度的改革上做出了很好的突破,原理也是通过强化异体监督,起到对权力的监督作用。特别是巡视,发挥了利剑作用。这也是分权的一种有效形式,异体提名、异体巡视,异体派驻,都能解决问题。

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