自贸区申报应适度降温

顾学明

建立中国（上海）自由贸易试验区（以下简称上海自贸区）是党中央在新形势下推进改革开放的重大举措，承担着为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验的历史重任。党的十八届三中全会明确提出：“在推进现有试点基础上，选择若干具备条件的地方发展自由贸易园（港）区。” 目前，全国申建自贸区之势如火如荼，据不完全统计，申报自由贸易试验区（以下简称自贸区）的省市区（含计划单列市）超过了30个，其中，14个省市区的申报材料已上报国务院。笔者认为当前应对自贸区申报“适度降温”，从战略层面统筹考虑未来全国自贸区的试验内容、整体布局、申报条件和发展模式。

明确自贸区的试验内容

“试什么”是自贸区建设和发展的首要问题。目前，自贸区申建工作不免有注重“名”而忽略 “实”，注重地区经济发展，而忽略国家整体战略的现象。因此，必须首先明确，自贸区是新时期国家内外联动开放整体利益的集中体现，其建设和发展必须立足于国家深化改革、扩大开放的全局。

一是实践国际经贸新规则。当前，以美欧日为主的发达国家正试图通过TPP（跨太平洋伙伴关系协议）、TTIP（跨大西洋贸易和投资协议）和TISA（服务贸易协定）等双边或诸边自由贸易协定谈判以及双边投资协定（BIT）谈判，重构国际经贸合作新规则，对我国参与国际竞争带来新的变数和挑战。因此，自贸区的首要任务是要对这些国际新规则进行先行先试，评估我国适应新规则的能力、效果和风险。未来，还要通过试验区平台主动扩大开放，为我国未来全面参与、影响甚至主导国际经贸合作新规则的制定提供实践经验。

二是探索全面深化改革。按照十八届三中全会提出的全面深化改革的总体要求，自贸区建设要完成的另一个历史使命是以开放倒逼改革，特别是通过制度创新，在加快完善现代市场体系和构建开放型经济新体制方面发挥重要作用，为完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化做出积极贡献。因此，试验的另一重意义是探索管理体制改革的路径和模式，预判其对经济社会稳定、健康发展的影响，明确方向和步骤，逐步完善事后监管机制，在风险可控的基础上，将改革不断推向深入。

由此可见，自贸区建设应是对内试验（FTZ）与对外谈判（BIT/FTA/WTO）的有机结合、相互促进。商务部作为我国对外开放事务的主管部门之一，应会同相关部门做好全国自贸区的战略规划和布局，并报国务院最终批准。自贸区建设要采取“自下而上”申报和“自上而下”推进相结合的方式，并建立包括政界、学界、产业界等各界人士参与的专家组对各地的自贸区方案进行综合评估。既发挥地方的积极性，又统筹考虑整体布局，明确不同地区建设自贸区“试验”的侧重点。

明确自贸区的整体布局

“在哪试”是自贸区建设和发展的关键问题。笔者认为，自贸区建设的整体布局既不能搞“平均主义”，也不能“遍地开花”，应充分考虑自贸区的地域代表性和模式代表性。

地域代表性是指在充分体现国家对外开放战略的基础上，东中西兼顾，在东部和中西部地区各选择一批不同发展水平的自贸区建设试点，目的是通过这些试点，探索基础条件不同的地区依靠开放加快发展的路径和模式，并能够在所在地区形成良好的示范和带动效应。

模式代表性是指在全国范围内的选点要综合考虑试点地区的特色优势，更重视模式的差异化。比如，在制造业相对发达的地区可考虑进一步扩大一般制造业开放和相关服务业开放的模式；在生态环境好、气候条件优、旅游资源丰富而经济基础薄弱的地区，可考虑在服务业和服务贸易领域大做文章，从而在全国范围内形成各具特色的开放模式。

应打破必须依托海关特殊监管区建立自贸区的既有思维模式。上海自贸区依托4个海关特殊监管区域建立，主要是基于风险可控的考虑，并不意味着自贸区建设必须采取这种模式。从功能上看，海关特殊监管区域主要是为了便利货物贸易及相关的加工制造和服务发展而设立的，且除原来的保税区外，大部分的海关特殊监管区均采用“物理围网”，对人员自由进出有严格控制。因此，对于服务业开放和服务贸易发展而言，这种模式不仅不必要，而且可能造成不便利。

应打破东部地区比中西部地区更适合建设自贸区的传统思维模式。东部发达地区在“试验”国际经贸合作新规则等方面具有一定的优势，但中西部地区在服务业开放等方面也具有后发赶超的可能。因此，新一轮对外开放应充分考虑区域平衡问题，打破东部地区比中西部地区更适合建设自贸区的传统思维模式，充分发挥中西部地区的特色和优势，探索各具特色、互补发展的自贸区发展格局。否则，自贸区建设将使优势资源进一步向东部地区集聚，不利于实现全国区域经济协调发展。

明确自贸区的申报条件

“由谁试”是自贸区建设和发展的重点问题。从可操作的角度而言，自贸区建设应以省、自治区、直辖市为申报主体，在其范围内选择适宜的地区作为载体，集中优势，突出特色，数量不宜过多，且应满足下列条件。

以体现国家战略意图为首要条件。自贸区建设应充分体现其对促进全面改革、深化开放及实施相关国家战略的重要性和必要性，及对完善国家对外开放布局和拓展对外开放领域等方面的实践意义。

以发展模式具有特色为优先条件。自贸区不是简单地赋予各地一顶促进经济发展的“新帽子”，因此，发展模式的独创性和可行性应作为审核的重点。尤其是体制机制创新对完善现行制度的促进作用、开放领域和政策突破对全国进一步扩大开放的参考价值、对培育我国国际竞争新优势的重要意义等应作为优先条件考虑。

以示范作用强为必要条件。自贸区建设不仅要满足自身发展的需要，还应对同类型地区经济发展和对外开放有良好的示范带动作用，通过在同类型地区的“复制”和“推广”，“以点带面”，实现共同发展，共同繁荣。

以发展水平好为参考条件。要改变以传统开放型经济数据作为审批依据的通常做法，不将其作为“门槛”标准，但作为重要参考条件，并在充分考虑试验内容、发展潜力、示范带动作用等综合因素的基础上，以战略思维和前瞻视角予以规划和设计。

明确自贸区的发展模式

“怎么试”是自贸区建设和发展的核心问题。上海自贸区最主要的两大突破在于管理模式的创新（尤其是市场准入管理）和开放领域的扩大。各地自贸区应在此基础上明确发展模式，并与国际标准接轨。

管理模式参照上海。上海自贸区试行的准入前国民待遇+负面清单的管理模式，以及商事登记制度等方面的改革已接近国际高标准贸易、投资规则的水平，因此，各地自贸区在管理制度上应基本效仿上海自贸区，对于个别有特殊区位条件或特色优势的地区，可在风险可控、稳妥推进的原则下，进一步探索国际上更高水平的管理模式。

开放领域适当突破。上海自贸区开放的领域主要是基于其发展基础和特色，不宜简单复制到全国。因此，负面清单的内容应在总体保持和“上海版”基本一致的前提下，结合各地的发展情况和发展模式，适度差异化，以突出特色。这样也能扩大试点开放领域的范围，更好地评估开放影响和效应，为未来我国签订更高标准的投资协定做好充分准备。

负面清单接轨国际。上海自贸区的负面清单是以我国国民经济行业分类为基础制定的，而我国在WTO和FTA中的服务业开放承诺都是依据联合国《核心产品分类》（CPC）为基础制定的，因此，未来全国自贸区的负面清单也应以CPC等国际通用的产业（或产品）分类体系为基础，以便更好地与国际标准接轨。

总之，自贸区建设要充分体现国家的战略意图，坚决杜绝把自贸区建设变成个别地方“跑马圈地”的尚方宝剑，甚至成为少数人加官晋爵的“政绩工程”。全国自贸区建设应稳步推进，既不搞“大跃进”，也不应“一刀切”，应在协调发展的基础上统筹布局，风险可控的基础上创新模式，使其真正成为我国全面深化改革、扩大开放，有效参与国际规则竞争的“试验田”。