政务信息化工程项目分类及工程推进的建议

申龙哲，于英涛

（太极计算机股份有限公司，北京 100083）

政务信息化工程项目分类及工程推进的建议

申龙哲，于英涛

（太极计算机股份有限公司，北京 100083）

分析了我国当前政务信息化工程建设的现状与问题，并给出了政务信息化工程项目分类的理论基础及具体做法，介绍了政务信息化工程建设推进的相关经验，期望对今后的政务信息化建设起到一定的借鉴作用。

政务信息化；项目分类；工程推进

1　政务信息化工程项目建设的现状

我国政府信息化建设是从20世纪80年代中期开始，沿着“机关内部办公自动化——管理部门的电子化工程（如‘金’字工程）——全面的政府上网工程（电子政务）”这一条线展开的，总共经历了“起步阶段（以《国务院办公厅关于建设全国政府行政首脑机关办公决策服务系统的通知》为标志）、推进阶段（以金桥、金卡、金关工程为标志）、发展阶段（以政府上网工程为标志）、高速发展阶段（以一站两网五库十五大工程为标志）”四个过程，目前正处于以“一站两网五库十五大工程”为核心建设内容的高速发展阶段。

通过我国政府信息化建设的实践和借鉴全球各国政府信息化建设的经验，政府信息化的建设应该是一个比较长期的过程，其基本建设思路是“以公众为取向”，从易到难、从独立到联合、从简单到复杂的一个过程，一般都经过“基础阶段、强化阶段、互动阶段、全面整合或无缝衔接阶段”这几个环节。

具体某一个政务信息化工程来说，根据《国家电子政务工程建设项目管理暂行办法》（国家发改委55号令，以下简称“55号令”）的要求，政务信息化工程一般会经历项目申报与审批、工程建设、资金管理、验收与评价及运行管理等几个环节。其中工程建设环节的重点是项目建设单位依据工程自身特点划分出不同的项目类型，如系统总集成服务、设备采购、应用系统开发、工程监理服务等，并按照《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国政府采购法》的有关规定，遵从优先采购本国货物、工程和服务的原则，依据可行性研究报告审批时核准的招标内容和招标方式组织招标采购，确定具有相应资质和能力的中标单位并订立合同，并严格履行合同。

由于55号令只给出了政务信息化工程建设必须遵循的流程与管理要求，但在具体工程中项目类型划分与招投标管理没有明确规定，且部分项目建设单位在项目建设过程中由于经验不足，项目划分与招标不够合理，项目管理措施不到位，导致工程建设过程中各项目承建单位互相推诿的情况比较普遍，工程往往会延期，工程质量也得不到保障。笔者多年从事政务信息化建设，其中不乏有一些重大的国家金字头信息化工程，结合一些工程成败得失的经验，总结出政务信息化工程项目分类的方法及工程推进的经验，在此抛砖引玉，供从事电子政务的相关部门及专家参考。

2　政务信息化工程项目分类的思路

2.1工程项目分类的理论基础

一个政务信息化工程都是为了解决某个具体问题的系统工程。按照系统工程的解释，系统工程是从整体出发合理开发、设计、实施和运用系统科学的工程技术，最终达到最优规划、最优设计、最优管理和最优控制的目的。根据霍尔（A.D.Hall）于1969年提出的“霍尔三维结构”，系统工程可以概括出以时间维、逻辑维、知识维组成的立体空间结构。它将系统工程活动分为前后紧密相连的7个阶段和7个步骤，并同时考虑到为完成各阶段各步骤所需的各种专业知识，为解决复杂的系统问题提供了一个统一的思想方法。逻辑维是解决问题的逻辑过程，针对一个大型的工程项目一般分为7个步骤：明确问题、系统指标设计、系统方案综合、系统分析、系统选择、决策和实施计划；时间维是系统的工作进程，对于一个具体的工程项目，全部过程可以分为7个阶段：规划阶段、拟定方案、研制阶段、生产阶段、安装阶段、运行阶段、更新阶段；知识维是完成各阶段、各步骤所需的专业科学知识。同时根据系统理论的“整体-分解-综合”的原理，就是说可以将这个政务信息化工程的整体系统分解为若干的责任单元（子项目），由责任者分别按照要求完成任务，然后汇总，综合成最终的成果。综上所述，将一个政务信息化工程进行项目分类是有其理论依据的，既是系统工程本身的内在要求，更是最终顺利完成该工程不可或缺的环节。

2.2如何进行项目分类

根据霍尔三维结构，可以将一个政务信息化工程按照时间维度分为7个阶段，即规划阶段、拟定方案、研制阶段、生产阶段、安装阶段、运行阶段、更新阶段，每个阶段可以采用逻辑维的方法分为7个步骤（明确问题、系统指标设计、系统方案综合、系统分析、系统选择、决策和实施计划）加以解决。结合一个具体的政务信息系统工程，按照55号令的要求，一般会分为项目申报、初步设计、招标与采购、工程实施、工程监督、工程验收、运行维护等几个阶段，与霍尔三维结构的阶段划分基本可以对应起来，对应关系如表1所示。

依据上述的阶段划分，就可以将一个政务信息化工程分解为如下几个项目，咨询规划（对应项目建议书与可研报告）、工程设计（对应初步设计）、招标代理（对应招标与采购）、工程监理（对应工程监督）、工程施工（对应工程实施）、法律与审计（对应工程监督）等，其中工程施工又可以根据项目的复杂程度分为工程总包、工程总集成服务、应用系统总集成服务、系统总集成服务、运行环境建设、软硬件设备采购、应用系统开发等若干子项目。

表1　工程阶段与霍尔三维结构对应关系

2.3项目分类介绍

2.3.1咨询规划

对于一个政务信息化工程，咨询规划是工程的基础，具体包括项目建议书编制及可行性研究报告编制。按照55号令的要求，一个政务信息化工程首先需要进行立项申请，即项目建设单位应按照《国家电子政务工程建设项目项目建议书编制要求》的规定，组织编制政务信息系统工程的项目建议书（3 000万以下项目可以简化为可研报告），并报送项目审批部门，进行审批核准，有条件的单位可以自行编写项目建议书，如果没有条件可以找一个第三方的咨询机构代为编制。

按照 《国家电子政务工程建设项目可行性研究报告编制要求》的规定，项目建设方需招标选定或委托具有相关专业甲级资质的工程咨询机构编制项目可行性研究报告，报送项目审批部门。项目审批部门委托有资格的咨询机构评估后审核批复，或报国务院审批后下达批复。

2.3.2工程设计

工程设计是政务信息化工程的一个重要的阶段，合理的设计才能保证工程建设不走弯路，较好的达到预期目标。根据55号令的要求，项目建设单位应依据项目审批部门对可行性研究报告的批复，按照《国家电子政务工程建设项目初步设计方案和投资概算报告编制要求》的规定，招标选定或委托具有相关专业甲级资质的设计单位编制初步设计方案和投资概算报告，报送项目审批部门。项目审批部门委托专门评审机构评审后审核批复。

2.3.3招标代理

招标代理类项目是指选定一家招标代理机构并签订合同，通过该机构对政务信息化工程建设所需采购的货物、工程和服务进行工程招标采购服务。招标代理机构应按照《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国政府采购法》的有关规定，并依据可行性研究报告审批时核准的招标内容和招标方式组织招标采购，确定具有相应资质和能力的中标单位。按照55号令的要求，招标代理机构在组织招标活动时，应遵从优先采购本国货物、工程和服务的原则。

2.3.4工程监理

工程监理是指依法设立且具有相应资质的信息系统工程监理单位，受项目建设单位委托，依据国家有关法律法规、技术标准和信息系统工程监理合同，对政务信息化工程项目实施监督管理。监理单位应协助建设单位制定项目的总体规划和技术方案，以及设备选型方案。在政务信息化工程进入现场施工阶段后，监理单位应对整个工程实施的进度、质量、费用以及合同进行监督。在工程项目验收之后，建设单位往往还会要求监理单位继续协助制定信息化设施的运行管理制度。按照55号令的要求，电子政务项目实行工程监理制。项目建设单位应按照信息系统工程监理的有关规定，委托具有信息系统工程相应监理资质的工程监理单位，对项目建设进行工程监理。

2.3.5工程施工

工程实施就是项目建设方组织相关项目承建方按照政务信息化工程的项目建议书、可研报告及初步设计的要求，并在监理方的监督下，进行工程实施，并完成工程目标，达到验收的标准。根据工程项目的投资规模和复杂程度不同，工程施工可以总包给一家承建单位，也可以分为若干子项目由不同的承建单位共同实施（工程分包），下面分别加以说明。

（1）工程总包：就是项目建设单位选择一家具有专业资质、技术水平和管理能力的承建单位作为总包方，协助建设单位负责政务信息化工程的设备采购、机房环境建设、软件开发、标准规范体系等全部的建设内容。这种建设方式适合投资规模较小，复杂程度不高的项目。

（2）工程分包：针对一些投资金额大，项目复杂程度高的项目，凭借一家承建方的能力无法满足项目建设的需要。项目建设单位可以将工程施工分为若干子项目，选择不同的承建方共同实施。一般来说，子项目可以按照工程、货物和服务进行分包。①工程：一般包括房屋建筑的新建、改扩建、装修、机房改造等建设内容。工程类的建设内容一般会单独进行采购。②货物：一般包括服务器、PC机、网络、存储、安全等系统硬件设备；操作系统、数据库、中间件等软件产品；机房及其他专业设备和材料等。在实际操作中，既可以按货物类型分别招标，也可以打包一起招标采购。③服务：一般包括工程总集成、应用系统集成、安全系统集成、应用软件开发、系统运维等服务项目。

工程类和货物类项目都比较好理解，重点说明一下服务类项目的划分。

（1）工程总集成。如上所述，对于一些大型及复杂的政务信息化工程项目，一般都会分解成许多相对独立而又互相联系的子项目。多个子项目共同实施，就给建设单位的项目管理带来了很大的挑战。为了解决该问题，工程总集成服务应运而生。工程总集成服务通俗来说就是选择具有相应资质和服务能力的承建单位，协助建设单位依据工程目标，利用项目管理工具对工程整体进行分级管理与分工管理，并建立相应的沟通协调机制，确保工程能够顺利的达到预期目标。

（2）应用系统集成。在一个具体的政务信息化工程中，应用系统的建设永远是最核心的内容，对于大型与复杂的工程来说，应用系统一般会按照“高内聚、低耦合”的原则分为多个子项目进行开发，这就给应用系统的整体项目管理带来了难度。应用系统集成服务就是根据工程整体建设目标和内容，提出应用系统的总体设计方案及集成方案，管理各子应用系统开发商共同开发，通过建立统一的应用支撑平台，使得各种产品和应用开发的软件能协调一致的工作。

（3）安全系统集成。目前信息安全形势日趋严峻，信息安全也决定了一个政务信息化工程的成败。为了更加有效的保障工程的信息安全，并能通过工程验收，可以引入安全系统集成服务商的角色。安全系统集成服务包括按照国家相关的法律法规及行业标准规范（信息系统等级保护、涉密信息系统分级保护），针对工程项目提供安全咨询服务、安全系统设计服务、安全系统工程实施服务、安全管理平台规划与建设、系统整体安全加固服务及专业信息安全测评服务等内容。

2.3.6法律与审计

对于一些投资规模较大的工程项目，子项目众多，招投标及合同管理面临很大的法律及财务风险，而建设单位自身也没有能力来处理和监管工程执行过程中的各种法律及财务审计工作，这就需要聘请专业的律师事务所及审计事务所来协助建设单位做好相关工作，确保工程的执行合法合规，资金管理不出差错。

3　政务信息化工程推进的经验

做好项目分类是政务信息化工程成功的基础，但在工程执行过程中，往往还存在一些问题会影响到工程的推进。根据多年的经验，影响工程推进的原因主要集中在如下一些问题。①系统顶层设计与业务流程设计不尽合理，导致工程实际推进过程中问题重重，影响工程质量与进度。②项目范围没有控制住，需求不断变化，影响了工程投资与进度。③工程质量与验收标准不明确，导致各方在理解上有偏差，影响项目进度。

针对上述问题，根据以往参与一些大型政务信息化工程建设的经历，提出一些行之有效的思路供项目建设方及相关方参考。

3.1强化落实“一把手”负责制

由于一个政务信息化工程关系到项目建设单位的发展战略及其服务民生的能力，信息化过程往往涉及到组织的管理机制和习惯的调整，会牵扯到不同部门和员工之间的利益，同时信息化的投资一般会比较巨大，短期效益不明显。以上三个方面决定了信息化工程必须得到组织的一把手鼎力支持与过程把控。《国家发展改革委关于加强和完善国家电子政务工程建设管理的意见》（发改高技 ［2013］266号）中专门强调了电子政务工程建设中，需要强化一把手负责制：

（1）项目建设部门的“一把手”，应按照“三个转变”的建设思路，强化责任机制，有效落实顶层设计的思想，强化需求分析工作的指导，推动业务流程优化和业务模式创新，促进部门内部和部门之间的信息共享和业务协同，加强电子政务项目全过程的统筹指导，切实保障电子政务项目的建设实效。

（2）加强电子政务项目跨部门统筹协调。涉及多部门建设的电子政务项目，应建立跨部门统筹协调机制。项目牵头部门应会同共建部门，基于《规划》提出的建设目标和任务，细化项目体系架构，明确具体建设任务，确定部门间的业务协同关系和信息共享需求，落实共建部门的建设范围和责任义务。项目建成后，应进一步完善跨部门的共享共用机制，保障部门间的业务协同和信息共享，切实提高投资效益。

3.2控制项目范围，做好变更管理

对于一个大型的政务信息化工程，在项目实施过程中项目范围发生变化的事情是经常发生的。但我们应特别注意，一个大型的政务信息化工程一般是由多个子项目组成的，如果项目范围变更的请求来自某一个子项目，一定要仔细分析该项变更对于其他子项目的影响。经常会出现这样的情况：从局部的观点看，一项变更对于某一个子项目是有利的，可能会减少成本、加快进度，但因该项变更会引起其他子项目范围的巨大变动，从全局的观点来看，反而是得不偿失的。

由此可见，大型的政务信息化工程范围变更应该特别谨慎，一定要减少项目中盲目的变更，降低变更的随意性。但也不能因噎废食，该变的还是要变。对于因外部环境改变、客户需求改变、范围计划疏漏，以及其他无法拒绝的原因所引起的范围变更，也要勇敢面对，并以科学、务实的态度积极处理变更。

3.3明确工程质量计划及项目验收范围

现代质量管理的一项基本准则就是：“质量是计划出来的，而不是检查出来的”，对于政务信息化工程项目的质量管理，该准则同样适用，也是在项目执行过程中需要牢牢把握的。编制一个清晰的质量计划首先需要明确两点，一是明确将要采用的质量标准；二是明确质量目标。有了清晰的标准和目标，工程的质量管理就可以有的放矢，工程的质量也就能得到很好的保障。

项目验收是指是指项目结束或项目阶段结束时，项目成果交付给使用者之前，项目接收方会同项目团队、项目监理、外部专家等有关方面对项目的工作成果进行审查，查核项目计划规定范围内的各项工作是否已经完成，应交付的成果是否令人满意。在许多工程实际执行过程中，往往由于项目验收范围不统一，导致项目无法顺利通过验收，工程延期的情况出现。所以建议在工程设计阶段，可以依据项目需求和设计内容编制工程整体以及各个子项目的验收范围。项目验收范围通常包括工程质量验收和文件资料验收，项目验收范围的确认需要对验收的内容进行科学、合理的界定，以保障项目各方的权益和明确各方的责任。要确认项目验收范围，不仅要明确项目的起点和终点，还要明确项目的最终成果，以及标志这些成果的各个子项。

最后，在实际操作中也发现由于项目审批周期过长导致初设与实际的现实需求有脱节的情况，而项目采购、实施与验收又必须遵照初设的要求，针对这种情况，一定要加强与项目审批部门的沟通，争取调整初设以满足实际的建设要求。

4　结语

习近平总书记在中央网络安全和信息化领导小组第一次会议上提出“没有信息化就没有现代化”、“建设网络强国的战略部署要与‘两个一百年’奋斗目标同步推进”等重要论断，政务信息化建设作为今后一个时期我国信息化工作的重点，对推动我国信息化的整体发展将起到很好的带动示范作用，同时也是进一步转变政府职能，改进管理方式，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的重要支撑手段。结合目前国家十二五规划的以“一站两网五库十五大工程”为核心的政务信息化工程的逐步推进以及马上到来的十三五规划，我们必须认真分析研究总结政务信息化工程建设的方针与政策、目标与任务、成绩与问题，加强顶层设计、高度重视信息安全保障和业务应用的统领作用，采取有效措施，加快相关工程的建设步伐，使其能够适应习总书记提出的建设网络强国的战略部署。

主要参考文献

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［2］王赵雄.我国政府信息化现状及其对策研究［J］.产业与科技论坛，2007（2）.

［3］国家发展和改革委员会.国家电子政务工程建设项目管理暂行办法（国家发改委55号令）［Z］.2007.

［4］国家发展和改革委员会.“十二五”国家政务信息化工程建设规划（发改高技［2012］1202号）［Z］.2012.

［5］国家发展和改革委员会.关于进一步加强国家电子政务工程建设项目管理工作的通知（发改高技［2008］2544号）［Z］.2008.

10.3969/j.issn.1673-0194.2015.21.083

F281；TP315

A

1673-0194（2015）21-0157-04

2015-07-22