风险感知视角下邻避冲突的起因与防范

周淋霞 温尔刚

摘 要：伴随着现代化和城市化的发展，各地政府都不同程度地兴建工业企业来拉动经济增长，或扩建垃圾处理场等公共设施来满足日益增加的人口需求。这些设施一方面对促进经济发展和提高生活水准做出了较大贡献，另一方面却因其作为邻避设施而具有一定的风险可能为周边居民所抗拒。文章基于风险感知视角，对个人主义者、宿命论者、等级主义者和平等主义者四个类型的风险感知主体在邻避冲突中的动机进行探讨，并为政府在利益补偿、舆论引导、冲突化解、决策参与以及信任重建等方面提供策略，使其能够有效地防范与避免邻避冲突的发生。

关键词：邻避效应;风险感知;文化理论;起因;防范

中图分类号：D614   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2015）18-0019-03

引言

为了适应目前高速发展的经济与生活水平，各地政府均不同程度地开始兴建工业企业或垃圾焚烧厂等公共设施来满足不断发展的社会对硬件系统的要求。但是随着民众环境保护意识及维护自身权利意识的兴起，邻避问题以及由此所带来的一系列社会冲突受到人们越来越多的关注。在目前阶段，国内关于邻避冲突的研究尚处在发展阶段，故对邻避冲突的研究多局限于对外部因素的讨论，即便有少数针对居民自身因素的分析，也没有遵循一个行之有效的理论基础。实际上，邻避冲突的产生并不仅仅是“民众情绪的宣泄”或“利益失衡的恶果”，民众自身也有着深刻的成因，对此类问题的深入研究将有利于政府管理部门更好地理解邻避冲突的起因，并能根据不同的起因来构建不同的保障制度进行针对性的防范。

一、研究综述

（一）邻避问题

邻避一词第一次出现要追溯到20世纪70年代的美国，当时由OHare首次提出了邻避情节，即一些可以为大部分居民带来利益但是小部分周边民众需要承担因此而来的外部成本的设施会使周边民众产生不断抗争的现象（1977），随后英国记者Livezey提出后被广泛接受的说法，即能够为社会大众产生利益但是需要周边居民承担大部分成本的设施NotIn My Back Yard（NIMBY）[1]（1980）。在随后的研究中，Karl R.Dorshimer通过对美国密歇根州的一项能源工程的兴建过程的研究展示了公民参与在邻避现象中的独特地位（1996）;S.Hayden Lesbirel通过对高污染工厂建设的研究认为解决邻避冲突应注重决策过程中厘清参与对象以及制定相关政策的过程和方法;James T.Hamilton则是从环境的角度对有害废弃物相关设施的建设进行研究，揭示了设施的选址、建设和对应政策间的关系（2003）。邻避这一概念的出现，从一定程度上反映了民众的一种自相矛盾的态度：在政策上支持政府的新兴公共设施项目，但在实施的过程中反对与自身的过近距离的接触，即“不要在我家后院”[2]。

国内关于邻避问题的研究起步较晚。台湾学者自20世纪80年代开始进行研究，而大陆学者直到20世纪90年代才有相关的研究出现。何纪芳在对台北的67项公共设施进行调查后发现“除了邻里公园、图书馆之外，其余都可能产生‘邻避效应”;丘昌泰在“公共设施中邻避情节的成因与因应：以民营电厂为例”一文中指出其邻避冲突的成因主要有健康与财产、环保、生活质量、专家独裁、信任危机以及黑白道介入等六个方面，并从政府、学者、市场和社交平台四个方面给出了一些策略与建议;关于邻避型群体事件的性质，学者童星将事件划分为污染类、污名化类、心理不悦类以及风险集聚类[3];何艳玲在“邻避冲突及其解决”中认为邻避冲突的爆发主要是心理、公平性问题、邻避设施对地方形象的影响以及政府长久累积的不信任感四个方面的原因共同作用的，并在“中国式邻避冲突”中指出政府在处理邻避问题时处于无意识的状态，将邻避问题作为一般性的群体性事件进行处理。

（二）风险感知文化理论

风险感知（Risk Perception），又被称作风险认知，主要指人们对包括危害性、规模、概率等一系列属性在内的风险事物和风险特征的感知和理解。因此，风险感知是一种经过了认知和判断过程的思维结果，同时风险感知也是一种社会化心理的表现。玛丽·道格拉斯在其《纯净与危险》一书中首次在对风险感知介绍的基础上，系统性地提出了风险感知了的文化理论的含义[4]。在文化理论中，风险感知的产生不是通过单个个体的心理作用，而是通过群体中以共享文化为基础的共同的心理结果。作为文化理论的感知主体，其存在形式是一种能够根据观察与规律对风险做出积极或消极反应的决策的制度或组织。玛丽·道格拉斯在之后的《自然象征》中又将文化理论进行了发展，形成了可以用为分析方法的网/群分析方法论[5]。

二、不同风险感知主体在邻避冲突中的行为动机分析

在文化理论的网/群分析方法论中，包含了群体和网格两个维度，其中群体维度代表个体被包含进组织的程度，即受群体决策的影响程度;而网格维度则代表了个人所承受的来自于生活空间之外的被强迫施加的规则和法令的限制。通过群体和网格二维划分方式，衍生出四种不同的社会生活形态，也即文化理论下对风险感知主体的分类[6]。如图所示。

按照网/群法划分出的四类感知主体类型分别对应了不同的“世界观”，因此可以以此分类为基础，对风险感知的主体的特征进行研究与描述，以便更加准确地预测和描述对风险的感知及如何更好地应对风险情况。

（一）个人主义者

在面对抉择或选择时，个人主义者会首先基于以成本——收益分析为基础的经济因素进行选择，为个人的利益做出有利的决策。

通过对邻避设施的定义即可知道，其最主要的特点就是能够为公众带来较大的利益，而这一点正是目前飞速发展的社会所需要的。邻避设施根据其危害性和不确定性可以分为污名化类（低损失—高不确定）、心理不悦类（低危害—低不确定）、污染类（高危害—低不确定）和风险聚集类（高危害—高不确定）。其中污名化类和风险集聚类主要是工业发展所需要的基础设施，而心理不悦类和污染类更多的是为社会公众服务[7]。但是，邻避设施在发挥其应有的作为公共设施所应具有的正向影响的同时，也带来了较为严重的负外部效应。如心理不悦类最直接的表现就是会使附近居民的心理舒适度下降，产生的影响甚至比污染类的产业所带来的可见危害还要更为严重。而这些较为严重的负外部效应及生产成本往往需要由附近的民众承受。作为个人主义者，其在邻避设施的实施过程中必然会对由兴建邻避设施所带来的利与弊进行衡量，利主要表现在邻避设施建成后对大众带来的公共利益的分配，并且还会考虑到自身对该邻避设施的需求度，这在一定程度也会对个人主义者对能够从邻避设施处得到利益的多少产生影响;在进行了收益和成本的衡量之后，个人主义者会发现结果往往是邻避设施建成后所得到的利益远不及自己所承担的成本，即通过邻避设施所获得的收益无法弥补因兴建邻避设施而带来的包括承担成本以及分摊负外部效应等方面的损失。另外由于邻避设施的收益较为分散而成本相当集中，承担了全部的成本却只能享受一部分的利益，这种明显的收益成本不对称显然无法被个人主义者所接受。

（二）宿命论者

宿命论者在遇到不确定结果的事件和抉择时，会将一切视为命运和机会的产物，顺其自然，更有甚者会认为做决定会超出他们的控制范围，因此对任何风险都觉得无能为力，只能选择接受。

宿命论者因为其低群体性及较高的网格性，是以群体中异化的个体形象出现的。这些人在群体中存在感较低，却又被规则限制，因此在整个系统中是非常脆弱的环节，在一般情况下会被认为是沉默的或者是没有主见的大众。但是当公共决策涉及宿命论者的根本即其所坚信的命运和机会时，他们就会爆发出非常巨大的能量来进行干扰与反抗，甚至不惜牺牲个人利益来维护其所认定的命运的抉择。

（三）等级主义者

等级主义者因其较高的群体性和网格性，更倾向于考虑集体的决策，即通常所说的“少数服从多数”，在具体的感知过程中则表现为对专家、权威和委员会等个人和组织的决定更为青睐。

等级主义者因其所在的网格与群体关系均发展的较为完善，其受群体的规则以及外界环境条件的限制较多，因此其在参与邻避冲突的过程中有明显的群体性动机。首先，等级主义者的邻避冲突现象的产生与社会动员效果有极强的关联。邻避设施的负外部效应承受群体一般是聚集在一个相对较小的有共同环境的社区内，这些民众具有类似的文化背景、生活环境等条件，更容易在邻避问题中获得认同与共识，而以这些共识聚集起来的等级主义者在权威的号召或带领下具有极强的凝聚力和行动力，极容易对邻避设施项目的兴建产生积极的或消极的影响;其次，张震东教授在他的作品《正义相关问题》中认为，民主国家大多奉行“少数服从多数”的原则，而这一原则在民主社会的背景下会逐渐发展为“多数总是对的”的社会认同情形，甚至进一步发展为以多数的名义压制少数的“多数暴虐”现象。这一现象具体表现在等级主义者会在项目决策的过程中感到较强的社会压力，如果与多数人群的意见不符就有可能会受到“多数暴虐”现象的压迫，因此其会被迫地选择与大众一致的结果;第三，在涉及邻避设施项目的决策参与过程中，如果等级主义者所受到的压力过大，则有可能会选择搭便车的方法来服从多数人群的选择，尽管这一行为会受到民众的职责，但其确实因服从大众而选择影响自己的决策结果。

（四）平等主义者

平等主义者在生活中更多的是重视群体的因素，受网格的限制较低，因此其更加愿意以亲自参与和质疑权威的方式来实现对平等的追求。平等主义者希望通过自身对邻避设施项目的参与来维护和自己密切相关的利益以及政治平等参与的欲望。例如在项目普及阶段，平等主义者会自发地对项目的各项信息进行熟悉，并且对相关的风险进行了解。但是，政府出于普通民众与专家的区别考虑，更倾向于封闭决策信息，待所有决策制定完成后直接通过“决定—宣布—辩护”的过程来公布决策。

三、邻避冲突的针对性防范对策

基于风险感知文化理论的四类感知主体在参与邻避冲突中有着不同的推动力，只有针对性地进行分析与防范，才能从源头上有效地防范与避免邻避冲突的发生。

（一）利益补偿策略[8]

在补偿的实际操作中，需要注意两个方面的问题：补偿的形式和数量。在补偿的形式上，主要包括金钱补偿与非金钱补偿，其中金钱补偿可以通过对各种生活服务费用、日常管理费用、公共消耗费用的补给来实现，而非金钱补偿则可以以兴建新的公共基础设施的方式来进行操作。在具体的操作过程中，应该在了解了民众的需求和心理界限之后，结合相关的制度规定，以民众损失的评估及制定的补偿标准为基础，对应该进行的补偿数额进行制定，并将结果与民众商议，最终获得利益受损群众的认可。

（二）舆论引导策略

在宿命论者的参与动机中，占据着最主要地位的就是对其宿命论观点的动摇。因此若想要在宿命论者中推行邻避设施有关的项目实践，必须提前做好准备与调查，以充分的舆论引导避免碰触宿命论者的核心问题：第一，做好事前调查，包括邻避设施备选点附近的宿命论者的基本信息以及他们的思想动态，特别是其关于宿命论的观点与看法;第二，准备相关资料，在了解了宿命论者的精神动态之后，准备不涉及其核心思想但又可以对其产生正向影响的资料作为准备材料;第三，实施舆论引导，通过刻意的宣传与吸引民众参与等手段将资料结合邻避设施项目实施的决策进行宣传，在不涉及关键信息的基础上逐渐引导宿命论者的思想，促使其在不反抗的情况下接受邻避项目的实施。

（三）冲突化解策略

在等级主义者的行为动机中，邻避冲突的产生主要受到社会的高度动员性的影响。邻避设施以其成本的小规模承受的属性，从而其相关的冲突爆发也都被限制在一个较小的社区里面。因此，建立社区层面的冲突化解机制对化解邻避冲突来说有至关重要的作用，并且社区作为民众聚集的一个群体，在化解冲突上具有政府部门所没有的独特优势：如社区组织对成员个体的情况了如指掌，在需要的时候可以极具针对性地进行化解，并且经过平时生活的相处，民众对所在社区的信任感也比较强烈，不会出现不信任的情况发生;同时社区可以利用先天优势深入民众中去，将对邻避设施的相关知识的普及分布到日常的生活接触当中，逐渐改善民众对邻避设施的误解。

（四）决策参与策略

作为平等主义者，其行为动机之一就是追求权力的平等实现与参与，因此构建决策参与机制能够有效地防范平等主义者参与邻避冲突的相关活动。第一，通过决策参与的途径可以满足平等主义者对参与权利及平等权利的追求，体现其参与的价值，以此来降低平等主义者参与邻避冲突的可能性;第二，通过召集公民参与决策制定过程，可以以官方的形式对邻避设施相关知识进行宣传与普及，并以与会的民众为节点向更大范围的公众扩散，落实邻避设施项目实施前的宣传工作，同时也可以避免在日后可能出现的因为对邻避知识的误解而产生的不必要的纠纷与冲突现象。

（五）政府信任重建策略[9]

不论是平等主义者还是等级主义者，是个人主义者还是宿命论者，其在参与邻避冲突的有关活动时都有一部分原因是出于对政府的不信任，不信任政府的宣传措施，不信任政府的决策制定过程，不信任政府许诺的保障措施，因此，只有塑造出一个良好的政府信任形象，重建政府的良好信誉，才能在利益补偿、舆论引导、冲突化解机制、决策参与机制的配合下有效地对邻避冲突进行防范与避免。

四、结论

随着城市化进程的不断深化与完善，邻避冲突必然会吸引越来越多的公众的目光，能否妥善处理邻避冲突，将成为日后衡量一个政府是否足够称职与优秀的指标之一。因此政府在实施邻避设施项目时，应根据可能会引发的邻避冲突的不同起因及时采取相对应的措施，建立利益补偿、舆论引导、冲突化解、决策参与及信任重建等方面相应的保障措施。只有在产生源头上把握邻避冲突的关键，政府才能真正有效地防范与避免邻避冲突的产生。

参考文献：

[1]何艳玲.“邻避冲突”及其解决：基于一次城市集体抗争的分析[J].公共管理研究，2006（1）.

[2]Fischer，F.，1995，Hasardous Waste Policy，Community Move-

ments and the Politics of NIMBY： Participatory Risk Assess-

ment in the USA and Canada in F.Fischer & M.Black （eds） Greening Environmental Policy： The Politics of a Sustainable Future，ST. Martin Press，165- 182.

[3]张乐，童星.“邻避”行动的社会生成机制[J].江苏行政学院学报，2013（1）：64-70.

[4]玛丽·道格拉斯.纯净与危险[M].北京：民族出版社，2008.

[5]Douglas M. Risk acceptability according to the social scienc-

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[6]孟博，刘茂，等.风险感知理论模型及影响因子分析[J].中国安全科学学报，2010，20（10）：59-66.

[7]杨汇浩.邻避效应：公益性项目的补偿机制与公民参与[J].中国行政管理，2011（7）：111-114.

[8]李华强.突发性灾害中的公众风险感知与应急管理[D].成都：西南交通大学，2011.

[9]王佃利，徐晴晴.邻避冲突的属性分析与治理之道——基于邻避研究综述的分析[J].中国行政管理，2012（12）：83-88.

收稿日期：2015-03-31

作者简介：周淋霞（1979-），女，四川成都人，硕士研究生，从事组织行为学研究;温尔刚（1991-），男，河南平顶山人，硕士研究生，从事公共安全研究。