浅析我国档案法规内容建设

董辰　王凡

摘 要：本文在对档案法规内容存在不足的原因进行深度剖析的基础上，探寻解决问题的有效途径，进而提出了完善档案法规内容建设所应遵循的基本原则与措施，以求为档案事业的进一步发展提供更加健全的法律依据与保障。

关键词：档案法规；内容建设；研究

档案承载着人类的社会记忆，是国家和社会发展的历史见证。同时，档案也是国家运行、开展和实施各项工作的重要依据。要想保护好、利用好国家的档案资源，各方面法律法规的构建起到了举足轻重的作用。

然而司法实践中，在档案立法、档案法规内容建设、档案权利的运用和构建方面仍存在一些不足，有很多法律法规在内容方面仍存在一些问题值得商榷。导致这些问题产生的原因是多方面的，我国档案事业管理体制的不足，以及我国档案立法方面保障不健全，并且存在一定的滞后性等原因都制约着我国档案法规内容建设和我国档案事业的發展。

1 我国档案法规建设的现状

（一）档案权利问题

1、档案的所有权

长久以来，社会主义民主集中制的行政管理模式一直是我们国家各个机关单位惯用的工作模式，这种工作运行体制更为关注公共性和公权力的表达，致使在一些时候难以避免的出现忽视个人私权利的现实状况。这一现象同样也体现在档案机关工作和档案立法中。

2、档案的使用权

我国《档案法》中，对档案所有权仍有一些合理性限制，例如对国家所有的档案禁止买卖、对有保密等要求的档案限制其出境等法律规定，保护了国家重要的档案资源不会流失。然而在对档案所有权的限制上不同的法律之间依旧存在相互冲突的问题。

3、档案的公布权

档案公布权一直是学界着重研究和讨论的问题，档案的公布、开放和利用三者间的关系以及权力的行使仍需要深入的探索研究。在档案开放政策逐步发展的过程中，档案利用权利逐渐归位于普通民众，档案的开放范围不断扩大，社会公众利用档案的意识逐渐得到提升，利用档案也更加便利。与档案开放政策的逐步放宽相比，档案公布政策的实施以及主体公布权的行使仍然具有一定的滞后性。

（二）档案法律法规冲突问题

法律内容规制之间的不一致性通常包括两种情况：一种不一致是法律法规允许的区别，能够在司法实践中得到适用，能够依据这种区别判断法律规范合法性。例如自治条例、单行条例等对法律、法规的变通规定，这种变通规定就是法律法规允许的法律规范性文件，能够被司法适用。另外一种不一致是指法律法规不允许的区别，同时显示了法律、规范在实践中的不合法性，不能在司法实践中得到适用。

作为行政法规的重要组成部分，《档案法》及《档案法实施办法》在实际操作过程中与其他法律的衔接仍存在一定的不足，在档案法和行政法规之间仍有一些规范上的空白。如对违反档案法律的违法行为列举不全面，档案法律责任行政处罚行为主体资格的规定不明确，以及在违反档案法规时所适用的处罚依据不够具体，或是使用除档案法和行政法规外的其他法律时缺乏具体适用细则等问题。

（三）档案法律救济问题

1、档案行政救济法律的弊端

在很多时候由于法律自身的原因没有将行政机关可以行使自由裁量权利的范围加以细化，赋予了行政机关过大的自由裁量权，对具体权利范围的限制则体现相对不足，不利于公民知情权与档案利用权的行使和保护。一些机关出于自身利益和方便程度的考量，很可能拒绝公民与其他组织的合理利用要求，未能及时提供档案开放和利用的条件；同时也可能出现行政机关工作人员对自由裁量权的范围把握不准确，没有办法及时、合理、合乎规章的保障公民、组织或其他机关团体行使正当档案权利的情况。

2、档案行政救济法律间的衔接、程序与模式问题

行政复议是一种重要的行政救济手段，在司法实践中，行政复议有效的分流了行政诉讼案件之外的行政纠纷。然而现实中行政复议的结构性局限作为一种制约因素，使更多的行政案件流向了法院，引起了更多的行政诉讼案件，使得本该走行政复议途径能够解决的案件都集中在了法院，在解决案件时司法边界模糊不清、执法类别分工不明。

2 档案法规内容存在不足的原因分析

（一）档案管理体制因素

由于我国档案工作有分系统、分专业管理的传统，各系统、专业的档案工作都制定了符合本系统和专业特色的档案行政规章，虽然在基本原则和精神上与档案法规并无二致，但在档案管理上却自成一体，条块分割的管理体制造成了档案法规的矛盾与冲突。

我国档案管理体制的另一大特色就是党政档案工作统一管理，但是在档案法规的制定与实施方面，党的系统和军事系统又往往制定了相应的档案法规，并在系统内部实施，这也带来了档案法规难以协调的问题。

（二）档案立法因素

1、档案立法存在一定的滞后性

改革开放以后，中国社会一直处于变革过程当中，由于行政区域跨度较大、政治、经济、文化发展不平衡，导致档案法律法规在部分地区无法解决出现的问题和纠纷，一些法律已不适应档案事业发展的需要并亟待适时修订。

2、档案立法对私权利行使的自由与平等方面缺乏应有的保障机制

采取强制性征购的方法不但难以保障私权利的行使，同时也达不到良好的法律效果。在我国法制纷纷以更加积极开放的态度来保障公民权利并逐步完善的今天，为实现法的公共性价值目标，档案立法更要表现出对个人权利与自由的尊重和保障。

3、档案立法权利主体间的不平等地位有待改善

档案法赋予了档案行政部门对档案活动的管理权限，但是并没有设立对其行使行政权力进行有效监督的机制，这直接导致了公权力监督机制缺位，私权利保障机制不全面、不完善的情况。档案法律的公共性和公正性也没有得到合理体现。

4、档案立法中法治的统一性原则未完全体现

由于我国的档案法规内容还不够完善，统一性和完整性体现不足，在与其他法律共同使用时难免出现一些权力上的冲突。

3 完善档案法规内容建设的具体措施

（一）保障公民的档案权利

首先，强化和提高档案所有权的地位，在加强保护的同时明确档案所有权的权能。根据实际情况，在法律中明确所有权的归属问题和具体保护、管理的细则。对于所有权归属不明的地方，可以按照档案产生部门的归属来区分。

其次，取消对档案所有权的不合理限制。档案法规定严禁倒卖档案牟利，但在实践中依然有其他方法可以实现档案的流转，相较于这种没有监管的情况，不如将档案的转让情况法定化，并引入一种合理的监管机制，这也有利于档案在流动中实现自身价值。

（二）充分协调解决档案法律法规之间的冲突

将实现档案管理的公共性作为档案立法的价值取向，一方面明确档案立法所要回应的是社会和个体民众对于档案管理的需求不单纯是国家或政府需要的价值取向，另一方面也为档案立法的价值权衡和选择确立了两个基本维度，即在公民利益与社会利益之间，对法的诸多价值范畴进行合理的平衡。

我国档案事业的健康发展，完善立法是关键保障。因此，档案法规内容的建设必须遵循档案立法以及《立法法》的原则和要求，本着公平、公正、合理、统一的法律精神，以公共性和服务性作为其基本的价值取向的立足点，来完成我国档案法规内容的修订和完善工作。

（三）完善档案法律救济途径

完善档案法律救济途径应考虑从以下几个方面分别解决：

第一，强化政府的主导性和最终责任，将行政权力加以监督和

控制。

第二，改变原来的行政层级体制，增强档案行政复议机构的独

立性。

第三，完善档案行政复议和档案行政诉讼之间的衔接。

（四）顺应档案工作的新发展新要求

在一系列保障举措的实施下，档案法规内容的建设定然会根据国家档案政策的调整以及国档案事业的发展，以更加合理、不断完善的法治精神来顺应档案工作的新发展新要求。

4 结语

整个社会的进步和发展是最终促成法律体系构建、法规内容建设完备的基石，因此只有将档案法规内容建设依托在国家社会进步的大背景下，才能使这一理想化构建具有更长足的发展空间。

作者简介

董辰，王凡，海河水利委員会海河档案馆，从事档案管理及档案信息化建设工作。