粮食主产区土地流转机制研究

赵素琴

摘 要：近年来，在粮食主产区，其土地流转速度逐步加快，但仍然面临土地流转运作缺少规范性、农民利益损失较多、监管不严格等一系列问题。为进一步调整和缓解土地流转问题，离不开科学的土地流转机制。笔者将依照自身经历，着重研究土地流转机制，希望能推动粮食规模化生产。

关键词：粮食主产区；土地流转机制；研究

注：本文为河南省政府决策招标项目（项目名：河南省粮食主产区土地流转机制研究 ，项目号：2013 B278）的研究成果。

人类社会拥有漫长的发展史，且土地一直以来均是最关键的生产要素。自步入现代社会以来，土地资源的使用和经营手段也随之发生了一定的转变。从使用层面来说，农村土地慢慢转化到建设用地；从经营手段来说，由分散经营逐渐过渡到集约化经营。在这一背景下，如何正确引导、有序开展土地流转已经成为急需解决的问题。

1 粮食主产区土地流转存在的问题

近年来，对于粮食主产区而言，其土地流转速度不断加快，然而，也存在许多问题，具体体现如下：

1.1 土地流转运作缺少规范性

截止到目前为止，大部分地区尚未构建合理、健全的农村用地流转流程。据相关调查结果显示，在土地流转过程中，流转双方主要经由口头协议来明确流转关系，只有少数签订书面合同，其中签订正规合同的则少之甚少，有些虽然签订合同，但合同款项不完整，进而十分容易引发纠纷[1]。若出现纠纷，通常很难处理，不利于农村社会稳定。

1.2 土地流转监管不到位

对于大宗土地流转来说，依赖于政府监管，不存在纰漏仅仅是一个方面，其中相关人员应认识到由此而引发的问题呈现出扩大态势。有效、规范的流转离不开完整的利益机制。随着时代的发展，流转承包户的数量不断增多，流转形式更加多样，流转经营主体日益多元，这要求应构建满足市场经济规律的土地流转机制。

1.3 农民利益损失严重

在当前土地流转市场背景下，农民处于弱势地位，签订土地流转合同时，因农民自身文化水平不高、信息面狭窄、判断能力薄弱，因此存在政府机构霸占农民权益的问题，进而无法保证农民的合法权益。具体表现为：农民土地流转不具备书面合同、农民擅自进行土地流转、农民面临威胁等。

2 土地流转的具体影响

2.1 积极影响

1.增加粮食单产

在实施土地流转后，集约化经营可显著增加粮食单产。这主要因为在实施土地流转之后，采用规模化生产，比较适合应用大型农用机械，便于土地质量的优化[2]。且规模化播种与大面积施肥有利于种子与肥料的综合利用；

2.优化农业结构

家庭联产承包虽然大大调动了农民的生产自主性，刺激了生产力，但是，随着经济的逐步增长，农业结构框架与土地资源分配均出现了较大的变化，其在粮食成产活动的地位不断提升。从信息把握层面来说，对比分析散户与农业大户可知，散户无法准确把握农业生产信息。而土地流转可调整农业结构，并能改善资源配置情况；

3.提升种粮效益

在市场经济背景下，规模经济所需要的生产成本较少、风险抵抗能力突出、競争优势显著，而土地的规模经营同样具有上述优势。实践经验表明土地流转可整合不规整的零星地块，而由此所带来的规模效也非常明显。

2.2 负面影响

1.降低粮食安全性

近些年，土地流转速度逐步加快，对于流出土地而言在，其非粮化经营问题日益严重，且严重威胁着粮食生产安全。土地资源具有商品属性，不管从转让方角度，还是从受让方角度来说，均追求经济利益，单一个体无法从粮食安全层面着手来权衡流转土地使用情况；

2.存在乱用耕地问题

相关规范中明确规定，实施土地流转后不允许随意更改土地的使用功能，特别是基本农田，禁止种树与养殖，这是因为耕地使用功能的改变往往比较容易，但复耕存在较多的困难[3]。在土地流转之后，若随意更改土地用途，将会缩减粮食种植面积，并会使国家粮食安全面临较大威胁；

3.农村剩余劳动力综合素质不高

一方面，经由土地流转机制的作用，把农村生育劳动力逐步转入其它产业中，这便于经济结构的优化和调整，有利于社会发展；另一方面，也引发了剩余劳动力文化素质不高、思想陈旧等问题，并且他们在粮食种植中占据着主体位置，无法改进粮食种植结构，更不能合理引进新品种，田间管理缺少创新性。同时，在农忙时节，打工青年需要回到田间帮忙，这不仅会降低粮食产能，还会增加边际成本，削弱种粮积极性。

3 土地流转机制的优化策略

3.1 全面落实基本农田保护体制，合理创建利益补偿机制

确保粮食种植面积平稳是提升国家粮食安全性的必要条件，基本农田保护理应由国家负责。若要求地方肩负这一保护责任，允许基本农田用来种植作物，这将减小土地的综合效益，进而阻碍地方经济发展。因此，国家应面向粮食主产区给予充足的补偿，降低生产者的损失。鼓励地方政府积极落实农田保护体制，提高粮食生产自主性，进而克服非粮化冲动，切实保障粮食安全，构建长效机制[4]。

3.2 构建农民就业保障制度，促进农民的正常就业

对于农民而言，仅仅具有就业机会是不够的。农民的文化水平和素质不高，这将制约农业剩余劳动力，使其无法得到有效转移，因此，应构建农民就业保障制度。首先，着重发展职业教育，强化就业技能培训。严格坚守政府的主导，构建完整的职业教育机制，因地制宜，有序、逐步进行就业技能培训；其次，通过产业促进就业。协调城乡规划，着重发展小城镇，构建产业集聚区，促进农民就业；再次，鼓励农民积极开展自主创业，并给予支持；最后，刺激劳务输出，开拓就业途径，为农民创造更多有利的就业条件。

3.3 优化粮食直补政策

优化粮食直补政策，其一，增加粮食直补金额。最低应让粮食直补金额与种粮大户在投资非农产业时所获得利润相同；其二，优化粮食直补对象。种粮者是粮食直补的主要发放对象，以此来拓展种植面积，增加粮食产量；其三，改进计算方法。参照粮食产量来发放补贴，进而增加相关性，优化补贴效果。

3.4 创建农村社会保障机制与公共服务系统

积极优化社保、医疗等基础配套政策，以此来减轻农民负担，挣脱社会保障功能，以免农民在土地流转中出现疑虑。政府机构应对农业投入保障机制进行改进，在农业投入方面构建多元化格局，编制完整、合理的粮食生产保障体制；进一步改进农村金融体制，不断优化金融体系，构建优良、规整的金融环境；深入研究农民合作新体系，积极构建合作组织，有效解决原子化问题；全面推广粮食扶持政策；优化粮食主产区政府官员考的评定指标，将粮食安全列入评定指标中，以此来引发地方政府的重视，有效实现粮食安全目标。

3.5 完善立法工作

从法律层面清晰规定土地产权，构建土地流转管理体制，并不断完善，主要涉及土地流转经营、流转合同管理等方面；编制详尽的土地流转管理规范，构建科学的流转纠纷处理体制与有效的解决体制；编制实用、可行的土地流转开展细则；采用登记备案体制，应用流转合同制，以此来改进流转行为；准确落实流转双方的各自权益，编制科學的承包合同管理规范。同时，结合实际情况不断整改。加大法律体系建设力度，确定农民承包权，落实粮食生产责任，切实保障农民的基本权益。

4 结语

粮食主产区肩负着国家粮食稳定、安全的重任。因粮食种植业自身具有先天弱质性，并具有准公共产品特性，所以，应提升粮食主产区土地流转速度，确保粮食的稳定增产。我们应明确土地流转规律，及时颁布公共政策，改进土地制度，正确引导粮食生产活动，进而实现国家的可持续发展。

参考文献

[1]高凡修.公共政策视角下粮食主产区土地流转机制研究[J].中国集体经济，2014，（7）：1-2.

[2]欧健.基于粮食安全视角的河南粮食主产区土地流转问题[J].华北水利水电大学学报（社会科学版），2014，（5）：62-66.

[3]欧健.粮食安全视域下河南粮食主产区土地流转问题研究[J].中共成都市委党校学报，2014，（4）：37-41.

[4]张珂.论农村土地流转中农民权益的法律保护[J].农业经济，2015，（1）：13-1