片区攻坚与精准扶贫耦合机制研究

杨朝中+殷雄飞+夏智

耦合是指两个或两个以上的实体相互依赖对方的一个量度。片区攻坚与精准扶贫作为新阶段扶贫开发的两大核心战略和基本路径，前者更加注重区域发展带动减贫，后者强调直面贫困人口。如何实现二者相互衔接、深度耦合，发挥最大减贫效应，是扶贫开发面临的崭新课题。本课题从比较分析两种扶贫路径入手，对二者耦合的条件、结点、支撑途径与运行机理进行研究，提出对策建议。

片区攻坚与精准扶贫是扶贫的两条基本路径

在短短两年时间里，中央相继作出片区攻坚与精准扶贫两大战略决策，凸显了扶贫开发的极端重要性，也表明单一的片区攻坚遇到执行“瓶颈”，需要精准扶贫“帮衬”，以确保贫困地区和群体同步全面小康。我国实施这两大扶贫战略，实质上是两条减贫路径，时而交叉重合，时而同向并行。它们是扶贫开发中并行不悖、终极目标一致的两大政策举措，相辅相成、互为补充、耦合运行。

片区攻坚与精准扶贫是一个问题的两个方面，其间差异性明显。片区攻坚主要针对区域发展，精准扶贫主要针对群体脱贫，其差异明显。首先，对象分布不兼容。湖北省33个片区县有贫困村2470个、贫困人口330.4万人，分别占全省的51.2%、56.1%，还有48.8%的贫困村、43.9%的贫困人口分布在片区之外。其次，动机需求不一致。据课题组与部分党政领导座谈时了解到，他们更关注片区规划项目落实，更关心区域发展，更注重整体面貌改观。而贫困群体更关注直接脱贫。据对建始等11县442个贫困户的调查显示，在有项目需求的424户贫困户中，59.2%的将增收项目作为第一需求，19.8%的将建房作为第一需求，21.0%的将提高保障水平作为第一需求。三是减贫内容方式不同。片区攻坚更注重经济发展、基础设施改善、社会事业完善、生态环境建设，立足于把“蛋糕”做大；精准扶贫着重解决贫困户产业发展、能力提升等问题，强调精确瞄准、定向打击，直接扶持贫困户脱贫。

片区攻坚与精准扶贫作为两种扶贫路径，客观上具有内在耦合机理。首先，从矛盾运动的角度来看，片区攻坚与精准扶贫实质上是矛盾的两个方面，它们根植于扶贫开发，形成一个统一体。片区攻坚对贫困群体的影响一般是正向的，在群体大面积贫困、区域整体发展滞后时，片区攻坚对群体脱贫影响巨大，此时片区攻坚成为主要矛盾。但随着贫困群体大幅减少，由于区域增长需要和内生功能扩张，配置给贫困群体的扶贫资源客观上存在被强势群体挤占的可能，此时精准扶贫就成为主要矛盾。对片区攻坚与精准扶贫的矛盾分析，为耦合提供了理论前提。其次，从减贫的最终目标来看，无论是片区攻坚还是精准扶贫，其根本目的都是为了贫困人口数量的减少和生活质量的提高。二者目标的一致性是最大“交集”，其耦合成为共同基础，成为必然。最后，从前期实践来看，湖北省按照“区域发展与扶贫到村入户同步推进”思路，针对全省扶贫工作颁布了新十年纲要和“十二五”规划，针对片区攻坚分区出台了推进意见和实施规划，针对精准扶贫制订了整村推进等六个办法，形成了保障片区攻坚与精准扶贫既并行不悖又相互融合的制度体系，加快了减贫进程。近3年减贫155.8万人，其中2011年40万人、2012年50.9万人、2013年64.9万人，减贫速度明显加快。湖北省实践证明，片区攻坚与精准扶贫耦合具有可行性。

片区攻坚与精准扶贫是耦合的“两难”选择

近年来，各地按照省委、省政府“两手抓”工作思路，认真实施片区规划，全面落实到户措施，特别是中办25号和省委12号文件出台后，各地行动迅速。如宜昌市筹集4.35亿元资金开展30个特困村综合治理，恩施州为贫困户提供“10个政策大礼包”，十堰市组织1000支工作队、10000名干部、1000家企业和1000名科技特派员帮扶贫困村等。也应看到，一些地方推进片区攻坚与精准扶贫时，往往将二者分离开来单向抉择，形成“两张皮”，耦合成为“两难”选择。

一是两大战略相互策应不够。一些地方认为只要把经济搞上去了，依靠涓滴效应，贫困村、贫困户的脱贫问题就顺利解决了，其工作的着力点往往放在大项目和财源建设上。由此带来贫困户对精准扶贫政策知之甚少、参与热情不高。据对22个贫困村420名村民问卷调查显示，整村推进、扶贫搬迁、产业扶贫、实用技术培训、雨露计划等政策知晓度分别为60.9%、49.4%、32.2%、30.7%、19.2%，表明精准扶贫政策还没有家喻户晓。也有地方认为国家强调精准扶贫，片区攻坚就可以弱化了，片区实施规划就可以束之高阁了。上述心态认识，必然导致片区攻坚与精准扶贫在现实中的割裂，造成二者各行其是，不能相互促进，使扶贫综合效益难以提升。

二是两条路径耦合平台不多。平台是片区攻坚与精准扶贫的连结点和耦合点。实践证明，整村推进上联片区、下联贫困户，是一种成熟、成功的扶贫开发模式，农民拥护，社会认同，效果显著。毫无疑问，它仍将是片区攻坚与精准扶贫耦合的平台。此外，湖北省近年发展起来的小片区综合治理模式，立足于将片区微观化、整村推进连片化、各类项目集中化，深受基层欢迎，日益显示出强大生命力，无疑会成为片区攻坚和精准扶贫相耦合的创新平台与载体。但仅有两种平台还是远远不够的。需要进一步解放思想，锐意创新，从战略上着手，始终保持二者同步推进的战略定力；从政策上着手，始终致力于群体区域双脱贫；从方式上着手，始终推进减贫治理结构体系现代化，形成更多平台载体，使片区攻坚与精准扶贫深度融合。

三是二者对接机制不畅。片区攻坚与精准扶贫耦合平台少，机制对接不畅，造成扶贫资源整合不到位。平台要靠“材料”去构建，各方资源就是最好的“材料”。将“材料”整合成有效平台，需要解决好由谁来整合、怎样整合，由谁来监管、怎样监管等问题。这就要建立高效运转的组织动员协同机制、渠道畅通的资源传递使用机制、监督有力的项目实施监管机制、科学严格的工作评估问责机制。这些机制并没有完全建立，在一些地方党委政府不敢主导、部门利益不愿整合、项目监管多头推责、问责机制尚不完备，由此带来平台即便建起来也形同虚设。

着力构建片区攻坚与精准扶贫耦合平台

以建档贫困村为“点”，深入实施整村推进。整村推进是片区攻坚与精准扶贫耦合的基本“结点”，已经成为湖北省一大扶贫品牌，需要继续坚持。一是坚持规划优先。遵循村民自治、参与式扶贫理念，让村民、贫困户成为规划制定的第一主体。县、乡政府和驻村工作队作为第二主体，要做好基线调查、政策宣传、组织发动、规划起草及审批协调工作，确保规划成为整村推进实施蓝图和资源整合的重要依据。二是坚持“产业第一、能力至上、条件改善”的推进思路。把发展产业、增加贫困户收入摆在首位，按照特色化、规模化、品牌化的方向，因地制宜、发挥优势，宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜游则游。把提高贫困人口自我发展能力摆在重要位置，在培育自主创业思维、增强自我积累能力、提高综合素质上下功夫。把改善生产生活条件作为重要内容，切实解决行路、饮水、上学、通信、就医等难题。三是坚持驻村帮扶。完善“1119”“1321”帮扶制度，开展党员干部对贫困户“一帮一”，帮助贫困户转变观念、制定规划、提高能力，建起一个致富项目。

以深度贫困带为“线”，扎实开展小片区综合治理。深度贫困带包含若干贫困村，是贫困人口的集中“线”、是“小片区”。开展小片区综合治理，对山、水、林、田、路、村、社区实行综合整治，体现了资金投放的集中性和治本性，是扶贫开发的发展方向，需要加以引导。一是合理确定深度贫困带。充分考虑贫困因素。将“贫中之贫”选择出来，宜单个推进的则单个推进，不宜单个推进的则纳入贫困带。充分考虑一致性因素。村与村要位置相邻、收入相近、困难大致相同。充分考虑连片因素。为避免“天窗”，可把贫困村之间的非贫困村纳入范畴。贫困带划定后，分别制定综合扶贫规划，按时间节点分带推进。二是准确把握综合治理原则。坚持县统筹、乡组织、村实施、扶贫到户的原则，县级组织制定规划、整合各类资源、督办项目落实；乡镇组织实施项目、落实配套措施和相关服务；村负责实施本村项目、组织村民投工投劳。同时各级根据贫困户贫困成因确定帮扶责任人和帮扶项目。三是突出综合治理的重点。分类实施产业开发、基础设施建设等项目，缓解制约瓶颈；大力实施扶贫搬迁等项目，打造片区“中心村”，建立“乡集镇—中心村—扶贫安置点”新型城镇化网络；探索“富村帮穷村、中心村带边远村”的帮带模式，实现区域优势互补、互惠互利、共同发展。

以连片特困地区为“面”，着力改善发展大环境。2013年，湖北省4个片区地区生产总值、财政收入、规模工业增加值、固定资产投资、消费品零售额等主要经济指标占全省份额明显偏少，分别为11.78%、8.7%、9.35%、15.59%和11.84%；农村贫困人口明显偏多，占全省近六成。解决片区脱贫与发展问题，必须加大落实力度。一是突出片区攻坚的重点。统筹推进区域交通、水利、能源、通信等重大、骨干基础设施建设，为片区发展创造条件；加快形成区域特色产业体系和支柱产业，为区域群体脱贫奠定基础；推进公共资源在区域之间均衡配置，集中实施一批重点民生工程；建立生态反哺调节机制，走生产发展、生活富裕、生态良好发展路子。二是加强试点示范。在抓好脱贫奔小康试点等省级试点的同时，通过建立扶贫试验区、建设扶贫综合项目区等途径，构建贫困区域发展与贫困人口脱贫相结合的长效机制。三是加快规划项目落地。全面梳理片区规划项目，分门别类列出清单，排出时间表、进程图。对未实施项目，积极争取进入“十三五”规划“笼子”；对难以获得支持的项目，采取市场办法筹措资金。

加快完善片区攻坚与精准扶贫耦合运行机制

完善组织动员机制。一是坚持和强化党委政府主导。贫困地区要按照习近平总书记两个“重中之重”的要求，以扶贫开发统揽全局，坚定不移地推动片区攻坚，不折不扣地推进精准扶贫，统筹各方资源支持整村推进、小片区综合治理等重点工程。二是加强部门协同配合。实施片区攻坚与精准扶贫战略、搭建耦合平台，要靠党委政府协调各方，推动部门共同参与，形成合力。三是发挥扶贫部门参谋助手作用。扶贫业务主管部门应勇于担当，加强对新问题的调查研究，寻求片区攻坚与精准扶贫耦合的新平台、新办法，为党委政府出谋划策。

完善分类管理机制。首先，加强规划分类管理。坚持规划管总，无论是贫困村还是贫困带，都要制定科学、可操作的规划，确保规划先行。坚持规划的严肃性，对已经制定的片区攻坚、精准扶贫、行业扶贫、产业扶贫等规划，要实行分类管理，明确责任领导、责任部门，抓紧实施，确保按期兑现。其次，完善项目管理办法。降低政策门槛，分类完善专项扶贫、部门扶贫项目管理办法，使扶贫对象上得起项目、用得起资金。研究制定社会捐赠扶贫钱物的管理办法，搭建爱心平台，完善激励机制，推动社会扶贫深入持久开展。探索建立市场主体参与扶贫项目建设的新机制、新办法，增强企业公民意识，促其履行扶贫义务。

完善资源整合机制。一是上面要“开口子”。对用于扶贫对象的资金，相关业务主管部门要适当放宽条件，确保扶贫资源有效传递。二是基层要“善作为”。对于能够“拼盘”的资金，坚持集中使用；对于不能“拼盘”的资金，则从项目整合上做文章，“各炒一盘菜、共办一桌席”。三是试点要“敢尝鲜”。一方面要拓展资源整合的平台，创新扶贫试点项目；另一方面，发挥财政专项扶贫资金的“引子”和市场引导作用，撬动企业资本、社会资本、金融资本投入扶贫开发，放大扶贫资金使用规模。

完善项目监管机制。严格执行县审批、市备案、省备查的专项扶贫项目管理程序，明确各级监管责任界线，防止推责诿过。针对各类项目特点，列出重点环节和“风险点”清单，加强重点监管。相关项目主管部门要建立定期协商制度，加强协同配合，对项目建前、建中、建后开展联合督办检查，保证项目按期、按规定实施。发挥审计、纪检等部门作用，加大对违规行为责任追究。完善项目公示制度，发挥社会监督作用。

完善考核评价机制。修订湖北省地方党政主要负责同志扶贫责任制考核办法，把减少贫困人口数量和提高其生活水平作为主要指标，对片区、贫困户等扶贫对象脱贫目标细化分解，形成一套定量为主、分合结合、科学完整、客观公正的考核评价指标体系。实行现场考核与第三方评价相结合，引入信息化管理系统，减少人为因素，保证考核评价质量。发挥考核评价“指挥棒”作用，将考核结果与扶贫资金分配、扶贫试点项目安排，干部选拔、教育培训等直接挂钩。