湖南东洞庭湖国家级自然保护区管理现状浅析

于菁菁　崔丽娟　雷茵茹　李　伟　张曼胤　魏圆云（中国林业科学研究院湿地研究所，湿地生态功能与恢复北京市重点实验室，北京100091）

湖南东洞庭湖国家级自然保护区管理现状浅析

于菁菁崔丽娟雷茵茹李伟张曼胤魏圆云
（中国林业科学研究院湿地研究所，湿地生态功能与恢复北京市重点实验室，北京100091）

湖南东洞庭湖国家级湿地自然保护区是我国重要的湖泊类型湿地保护区，也是我国首批国际重要湿地之一，在其管理和建设中出现的功能区划、管理制度、土地权属、人员配备等问题具有典型性。分析保护区的管理现状，并提出了合理区划、健全管理体制、筹集资金和人才引进以及加强社区共管等方面的管理意见，以期为我国湿地自然保护区建设和管理提供参考。

湿地；自然保护区；管理现状；改善意见

洞庭湖是我国第二大淡水湖泊，由东、西、南3个湖区组成，其中作为本底湖的东洞庭湖面积最大，在蓄水、抗旱、防洪方面起到重要调节作用。1982年经湖南省人民政府批准建立东洞庭湖自然保护区，1992年东洞庭湖湿地加入国际重要湿地，成为中国首批6块国际重要湿地之一；1994年经国务院批准升级为国家级自然保护区。

1　保护区管理现状

1.1湿地保护管理工作现状

东洞庭湖保护区的保护管理工作相对比较到位，《岳阳宣言》和《洞庭湖宣言》的先后发表，促使东洞庭湖保护区实现了与国家和国际湿地地保护的接轨。保护区根据实际情况制定了《工作手册》《关于禁止猎捕野生鸟类的通告》《保护区管理局工作职责》等，编制了《东洞庭湖国家级自然保护区野生动物救护制度》和《湖南东洞庭湖国家级自然保护区管理局科研和监测项目申报工作制度》，以及根据保护区可能出现的偷猎现象制定《案件举报奖励办法》等。制度和规范的制定在一定程度上保证了管理局对辖区内湿地保护管理工作的正常开展。

保护区管理局在管理上分工明确，办公室牵头管理，下设保护科、科技科、森林公安等，负责保护区内野生动物及其栖息地的管理，保护区的全局监测、资源调查以及安全和消防工作等。针对保护区管理范围大、管理分散的现状，管理局在保护区内设立采桑湖管理站、丁字堤管理站等7个管理站，分区域负责做好辖区内的巡护和管理等工作。

1.2湿地社区管理工作现状

保护区近年来围绕世界湿地日、环境日等，举办相关讲座、论坛，开展湿地保护主题活动，呼吁湿地资源保护，提高公众保护意识；利用爱鸟周、观鸟大赛等吸引国内外专业学者以及爱鸟人士参与，结合媒体宣传报道表彰先进事件和个人。此外，管理局结合保护区的保护物种多样性，环境、旅游、农业和渔业等产业发展以及管理形式和项目基础建设等方面的需求，选取4个典型的社区开展“和谐社区”工程建设。虽然目前只有封闭管理社区落实情况较好，其他社区共管仍需进一步探索和完善，但保护区的社区共管意识值得提倡和发展（吴勇等， 2011）。保护区开展生态旅游的同时注重保护与利用相结合，推动地方经济社会发展。保护区注重打造湿地精品工程，观鸟走廊、文化长廊、人工湿地展示、标本馆扩建等以湿地景观和湿地文化为中心开发的生态旅游项目，发展势头良好。

2　保护管理中存在的问题

2.1保护区功能区划不合理

根据《中华人民共和国自然保护区条例》等有关规定，结合东洞庭湖国家级自然保护区建设的性质、保护对象、自然环境和资源分布等状况，在坚持保护和利用相结合的前提下，东洞庭湖保护区在建立之初便将全区划分为2.9万hm2的核心区、3.64万hm2的缓冲区和12.46万hm2的实验区3个功能区，且功能分区形式沿用至今。就保护区目前的情况而言，核心区采取封闭式管理、缓冲区只准进入从事科学研究观测活动，实验区可以进行适度开发，实验区管理内容繁杂，加之核心区和缓冲区也需要一定的管理，导致保护区内的管理人员的数量和分配不合理，调查中保护区不同工作岗位的人员都提到功能区划不合理这一现实问题。

2.2保护区管理制度不明确

《湿地保护管理规定》的颁布标志着我国的湿地保护有法可依，但在对保护区管理人员的访谈中，他们反复强调我国亟需一部明确的法律指导湿地自然保护区的管理工作，现有的《规定》虽然在法律上强化了湿地保护，但没有细化在管理中存在的问题，致使有些工作的开展缺乏法律威慑作用。尤其是在湿地管理中发现违法犯罪捕杀湿地动物时，需要依据《野生动物保护法》等相关法律进行处理，而不是专门的湿地保护法来直接管理惩治，对森林公安工作的开展产生一定程度的限制。另外，目前保护区缺少针对东洞庭湖湿地保护现状的管理条例，在湿地保护、野生动植物资源管护等工作开展时难以实现有针对性的“有法可依”。

表1　东洞庭湖保护区管理现状

2.3保护区涉及的管理部门复杂

我国的湿地资源管理涉及水利、农业、林业、环保、渔政等部门，按照现有的管理规定，保护区管理机构只能对鸟类、野生动物或红树林进行管理和保护（姜宏瑶等，2010）。东洞庭湖保护区便是此管理现象的典型代表，其管理涉及省级、多个县区和地级农场，以及国土资源、水利、渔政、环保、林业、交通、港监、公安等多个部门和机构（表1）（王小钢， 2003）。2000年岳阳市政府授权岳阳县政府对东洞庭湖湿地统一管理，岳阳县政府成立岳阳县东洞庭湖管理委员会，负责水面的渔政、环保、公安、水利、苇业等事务的管理。然而部门和机构混杂，在管理时存在一定的协调问题，有时甚至会导致漏洞的出现，例如实验区内违法种植与养殖事件等。

另外，洞庭湖区的湿地管理模式采取分散式管理（李挥等，2002），将水域分为东洞庭湖保护区在内的3个保护区，开展管理工作时相互独立，造成工作的重复性，势必存在人力、物力、财力的浪费。管理机构之间沟通机制不健全，导致信息反馈较慢，阻碍了及时有效地处理问题。保护区管理部门也提出在整个洞庭湖区湿地管理中存在“群龙无首”的问题，需要一个统领的机构协调管理整个洞庭湖区及相关流域。

2.4湿地自然保护区土地所有权和管理权不明确

保护区在1990年获得了岳阳市政府6.54万hm2面积的洞庭湖权属证明书，该证明书明确规定划拨的土地归保护区所有，保护区代表国家行驶管理权，但由于权证是市政府颁发的“国有山林权属证书”不是“土地使用权属证书”，权属至今没有真正落实。岳阳市政府的经营权和管理权没有收回，致使保护区管理局在保护管理中存在各种各样的限制。“采桑湖事件”曾一度在社会上引起广泛争论，究其原因便是土地权属问题不清。《土地管理法》规定：“依法所确定的土地所有权和土地使用权，不因自然保护区的划定而改变”，这给保护区与周边社区的关系处理带来了困难，导致“采桑湖事件”的发生，给保护区的管理工作带来诸多负面影响。

2.5保护区人员配备、资金投入不足

保护区人员配备不足主要体现在管理人员不足和科研专业人员不足两方面。目前保护区人员编制困难使得面积广袤、管理站点分散、管理人员匮乏的现状难以缓和，专业技术人员的缺乏使得野生动植物的救护、科研考察等工作不能有效开展。此外，保护区管理局的主要资金来源有国家财政部门的拨款、专项资金以及科研项目等，资金来源、数量有限，导致湿地管护等常规工作开展更加困难。

3　东洞庭湖国家级湿地自然保护区管理建议

3.1合理的功能区划

可根据保护区的情况实行动态功能的分区规划，即一个时间段后根据实际情况对保护区的功能区划进行适当的调整。就东洞庭湖而言，根据实验区面积过大管理不便的实际情况，需要综合考虑各方面的情况对保护区的功能分区进行进一步调整。另外，针对保护区内湿地资源、动植物资源多样性的特点，可以不仅局限于保护区三大功能分区的划分形式，转而探求更为完善的多样性区域划分保护形式，例如在三大功能分区的内部可以进一步细化，突出保护重点，实现湿地的可持续保护。

3.2协调部门间管理

就保护区目前的状况而言，湿地资源由水利、农业、林业、环保、渔政等多个部门管理，即使保护区管理局内部责任分工明确，也很难协调政府各部门之间的管理工作。基于此可以申请设立一个组织机构协调处理保护区涉及权属问题的情况，可隶属于管理局内，也可以游离其外，有利于及时有效地解决问题。对于洞庭湖区“群龙无首”的现状，可以成立合作管理小组协调工作，统筹规划湖区湿地资源保护和调查等工作，制定洞庭湖区湿地保护工作计划。

3.3吸引资金和专业人员通过派遣学习、自我学习和培训等形式提高现有在职人员的专业水平，利用保护区内的资源优势吸纳湿地领域项目资金和技术的双效益。依托当地资源优势在实验区内可以合理开发生态旅游，加强湿地宣教，既能招募湿地保护志愿者参与保护区管理工作，也能在一定程度上带动湿地生态旅游的发展。

3.4依法监督湿地保护

东洞庭湖保护区在开展湿地保护时，需要严格按照自然保护区条例以及湿地保护管理规定等相关专项法律管理条文，同时结合湖南省相关条例《湖南省湿地保护条例》《湖南省野生动植物资源保护条例》等监督管理。目前，保护区缺少针对其现状制定的保护条例，保护区可以进行湿地价值评价和环境评价，根据保护区的湿地资源分布和特点，结合其未来规划和发展方向，编制有利于保护区可持续发展和保护有力的条例，以便更有针对性地对保护区进行管理。

3.5倡导社区共管保护湿地

保护区应积极探索“社区共管”模式保护湿地，同时建立现代农业发展型社区、生态旅游发展型社区、封闭管理型社区和开放管理型社区开展“和谐社区”工程建设，据了解只有封闭管理区建设落实较好（吴勇等， 2011）。保护区可以针对“和谐社区”各区域的发展特色适当引导周围社区人们更多地参与，例如在现代农业发展型社区可以邀请农业专家为社区居民带来现代农业发展技术指导；开放管理区可以让更多的社区志愿者参与到湿地巡护、湿地保护工作中，在一定程度上避免或减少周边居民捕杀湿地动物的行为；生态旅游发展区可以依托生态旅游建设，让周边社区参与到湿地保护活动中，既满足当地居民观光、休闲等需求，同时也可以通过生态旅游促进湿地保护工作的宣传，为进一步开展社区共管工作提供便利，让湿地保护得到社区力量的支持。

崔国发， 孙锐. 2014.湿地自然保护区保护优先性评价技术［M］.北京：中国林业出版社

国家环境保护局，国家技术监督局.GB/ T 14529-93 自然保护区类型与级别划分原则［S］. 北京：中国标准出版社

姜宏瑶， 温亚利.2010. 我国湿地保护管理体制的主要问题及对策［J］. 林业资源管理 （3）： 1-5

李挥，张合平.2002.中国湿地保护区管理模式及评价［J］.中南林学院学报， 22（2）： 53-57

吴勇，田犇.2011.论东洞庭湖自然保护区公众参与机制的完善［C］.2011洞庭湖发展论坛文集

王小钢. 2003.跨部门管理的自然保护区建立和变更的法律规则设计：以湖南岳阳东洞庭湖国家级自然保护区为例［J］. 林业资源管理 （5）：40-44.

Analysis of Current Status of the National Nature Reserve of East Dongting Lake

YU Jing-Jing CUI Li-Juan LEI Yin-Ru LI Wei ZHANG Man-Yin WEI Yuan-Yun

Institute of Wetland Research, Chinese Academy of Forestry, Beijing Key Laboratory of Wetland Services and Restoration, Beijing 100091, China)

The national wetland nature reserve of East Dongting lake in Hunan is China’s important lake wetland reserve, also one of the wetlands in China with international importance. Typical problems still exist in its management and development, such as zonation of functions， management system， land ownership， and staffng. The paper tries to analyze the present situation in nature reserve management, and proposals such as rational zoning, sound management system, fund raising, and recruitment of talents, as well as strengthening community co-management, in order to provide a basis for development and management of China’s wetland nature reserves.

Wetlands; Wetland nature reserve; Management situation; Suggestions for improvement

10.3969/j.issn.1673-3290.2015.04.11

2015-09-30

湿地类型自然保护区建设标准规范研究

于菁菁（1991-），女，山东荣成人，硕士，主要研究方向为湿地景观与规划设计。E-mail：jingjingyu 0309@163.com

崔丽娟（1968-），女，研究员，博士生导师，主要从事湿地生态研究。E-mail：lkyclj@126.com